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行政区划和 *** 层级设置是国家地方行政管理制度的重要内容，行政区划和 *** 层级设置，既是当前我国公共政策学界讨论的一个热点，也是公共政策制定者面对的一个难点。
之所以说是热点，是因为众说纷纭，讨论热烈；之所以说是难点，是因为该问题牵一发而动全身，涉及到重大的利益调整，政策制定者十分慎重，多年来一直进行的是微调而没有根本性的变化。
一、问题的提出和界定
截至2004年底，我国地方共有34个省级行政区，即23个省（含台湾，下文讨论暂不包括台湾）、4个直辖市（北京、天津、上海、重庆）、5个民族自治区（新疆、 *** 、内蒙古、宁夏、广西）、2个特别行政区（香港、澳门）。
目前，除四个直辖市外，其他省区的 *** 层级设置一般为省（自治区）——地区（地级市、盟、自治州）——县（县级市、旗、自治县）——乡(镇、办事处)四个层次。
除台湾外的27个省和自治区设有50个地区（州、盟）、283个地级市，共333个地级行政区划，其下又设有2800多个县级行政区划（包括县、市辖区、自治县、旗等），4万多个乡镇级行政区划。
这是我国行政区划和 *** 层级设置的基本情况[1]。
当前，对我国现行行政区划和 *** 层级设置的非议主要是，管理层次多，管理成本较高，而管理效率则较低。
例如，民政部区划地名司司长戴均良曾撰文指出，“目前我国行政管理层次之多为世界之最，减少层次是必然趋势。” [2] 区划调整主张者普遍认为，目前我国省级行政区过大，有关讨论的焦点也首先体现在省级行政单位的设置上，进而扩展到整个国家的行政区划调整和 *** 层级设置及其职能定位。
他们在省制上的主张基本上可以概括为四派，即废省、联省自治、缩省、虚省[3]。
目前最为响亮的是缩省的声音，学界人士、地方基层官员乃至国家主管部委均有人为此鼓吹。
中国著名历史地理学家、复旦大学中国历史地理研究所所长葛剑雄教授在接受《财经时报》采访时指出，应该考虑一项彻底解决问题的办法。
他认为理想的途径还是在划小省区的前提下坚持二级制，将全国重新划分为50个左右的省（含自治区，但名称可改变为自治省），每省平均管辖40至50个县，与此同时撤销市（地）和计划单列市。
以一本《县域论》而在学界引起很大反响的山西省太原市副市长张春根，曾鲜明地提出过“缩省－撤市－强县”的新郡县制主张。
张春根认为，以法国、德国的情况来看（法国55万平方公里，5780万人口，设22个大区，96个省；德国35.7万平方公里，8027万人口，设16个州），中国现行的一级行政区显然划得过大，由于省太大，一省之内各地自然条件、人文传统与经济利益差别过大，在省政上各地居民共同感兴趣的话题不一，在政治和文化生活上都不利于人民自治原则的更好落实。
按该措施的积极倡导者、民政部区划地名司司长戴均良的说法，所谓“缩省”，就是把现行的省级建制规模缩小，从国内外的经验和管理需要出发，全国省级建制可以设置50－60个。
一般认为，划小省（区）的办法有三：一是将一个省一分为二；二是从几个省中划出一块再设一个省；三是以一个特大城市为中心增设几个重庆模式的直辖市。
而在戴均良看来，第三种办法比较好，增加机构少、震动小、比较容易为地方接受。
另外，还可以扩大现有直辖市的行政区域，如北京、天津可以与河北一起统筹规划，上海可以与江苏、浙江一起考虑。
[4]
2004年4月，曾有媒体报道，民政部区划地名司司长戴均良在香港接受媒体专访时透露，中国行政区划将进行改革，总体思路可能是“缩省并县，省县直辖，创新市制，乡镇自治”这十六字诀。
新的行政区划方案会在2005年出台，届时的规划中，中国将有50个省、直辖市和大量新增的县。
鉴于该报道在国内外引起的混乱，民政部区划地名司司长戴均良于2004年5月10日在接受新华社记者采访时声明，有媒体近日刊发报道称中国行政区划改革将设50个省区市，这种说法严重失实，报道纯属断章取义，以讹传讹。
戴均良说，近期境内外一些新闻媒体纷纷刊载中国将要分省的有关传闻，从中国目前国情出发，重新进行大规模分省不现实，既会影响社会稳定的大局，又会在一定程度上加大行政管理成本。
他估计，近几年这方面没有大动作[5]。
由此可见，公共政策决策层对此保持谨慎，始终未为各种调整言论所动。
但无论大区划调整与否， *** 层级如何设置，进而职能分工如何定位都确是公共政策不可回避的问题。
诚如前述，诸多对现行行政区划和 *** 层级设置的诟病，也集中在由此导致的管理上的低效率。
因此，本文在考察制度演进的基础上，从管理学视角就行政区划和 *** 层级设置做简要探讨。
二、中国行政区划和 *** 层级设置的制度史演进
自从中华民族进入文明社会，夏、商、周国家建立以来，在国家疆域内的行政区划和 *** （政权）层级设置就是一个客观存在。
从历史学的角度看，这一客观存在的制度，始终是发展变化的，任何制度在不同历史断面均不相同，动辄拿一个笼统的“古代”概念说事并无意义。
但我们仍然可以纵览历史研究的时间链条，通过梳理制度变迁的轨迹，归纳可以确定的制度传统，以资今世政策决策参考。
回顾我国几千年历史演进的脉络，如下三个制度传统可以确信不移。
一是单一制的国家结构制度传统。
传说中禹定天下为九州，实际上从夏到商，不过是以大邑为领袖的、由众多方国组成的方国联合体。
武王伐纣，经过军事征服和封邦建国，周王朝的势力范围更加扩大，号称“溥天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”，在地方区划和管理上实行的是 “宗统与君统合”的家国同构封建制。
秦灭六国，秦始皇采李斯言，在全国坚决推行了郡县制。
但由于短命的秦帝国覆灭，单一的郡县制如同早产儿夭折于襁褓中。
到汉初又实行了分封制，王国与郡县并存，经景帝削藩，武帝时进一步集权，除京畿地区外全国地方分为13个监察区，置13州，每州设刺史，逐步演变成州——郡——县三级地方行政管理体制。
东汉后，长分裂、短统一，尽管士族阀门的势力一直很强大，但郡县制在几百年博弈中一直延续到隋前，并逐步占据上风。
隋唐两朝以后，作为各朝代地方行政单位的州、府、道、路、省、使司、县等，称谓不尽相同，但单一制的国家结构制度传统定型下来。
可见，我国地方行政管理制度经历了方国联合体——家国同构封建制——郡县——王国与门阀并存——单一制国家的定型的历史逻辑脉络。
同时，考察历史，可以发现，自东汉后，州——郡——县三级地方行政管理体制至隋唐后更进一步稳定下来，直至清季。
同样，在县以下，并非没有政权组织或相当组织存在，只是基层组织非由国家任命的官僚直接管理而已。
二是上层集中的决策制度传统。
该项制度传统是与单一制的国家结构制度传统紧密相关的。
根据已知史料、甚至上古传说，就不难看到夏、商、周三代中央集中议事决策的制度影子。
春秋战国时期的战争形态对帝制形成起到巨大的催生作用，至秦始皇统一中国，以专制主义、中央集权、官僚政治为特征的制度传统逐步建立起来，此后两千年的封建帝制历史中，皇帝越来越走向政务处理的前台，决策权高度集中在中央。
统一时期中央和地方的关系如此，分裂时期各割据政权也大都存有强烈的统一动机只是客观力量不足而已，而在其各自政权内部朝廷和州县的关系亦是如此。
回顾制度演进，就中央和地方而言，决策权主要集中于中央，就地方各级而言，决策权集中于上级，决策权居高不下是中国政治的一大制度传统。
三是大国中对特殊地方实行例外管理的制度传统。
中央对特殊地方实行例外管理的制度传统，源于我国的疆土、人口、民族、宗教等自然和社会因素的客观特殊性。
自西汉武帝经营西域以来，汉宣帝设西域都护；东汉魏晋南北朝，延续对少数民族地区实行特别管理的制度，设校尉或中郎将；唐代时设羁縻府州和都护府建制。
到元代，在少数民族和边疆地区设置宣抚使司、宣慰使司、安抚使司等等，均统属于中央 *** 宣政院，形成“土司”制度。
明清两代则实行土官和改土归流制度，实行特别行政治理。
实际上，该项制度传统一直延续至今并未断裂，新中国实行的民族自治地方、直辖市乃至香港、澳门特别行政区的设立，都在一定程度上体现了中央对特殊地方实行例外管理的制度传统。
考察历史演进中形成的制度传统，我们的一个基本的假设是，制度的自然演进是有效的。
换言之，在漫长的制度演进过程中，不排除千钧一发的事件影响制度演进的方向和程度，但长期形成的确定不移的制度传统，是经住历史检验的有效形式。
有基于此，承认、尊重、延续制度传统并进而开展制度创新，才能有助于现在从管理学的视角，科学地分析当前行政区划和 *** 层级设置的公共政策。
三、从管理学视角看当前和今后行政区划和 *** 层级设置的公共政策取向
本文所谓管理学的视角，也即“有效”的视角，就是通过组织中的人的计划、组织、领导和控制，高效率地追求高效果。
从这一视角分析 *** 组织的公共政策取向有两层意思，一是组织的制度设计要实现组织的预期效果，二是设计的组织制度运作要高效率。
实际上前文所述关于现行行政区划和 *** 层级设置的诸多非议，焦点所在也正是何种制度安排更为有效的问题。
但从总体上看，他们的共同点是减少层次，增加一级行政区的数量，认为这样可以改进现行制度安排的效率。
本文认为，前述关于行政区划和 *** 层级设置的种种主张，也仅仅是某种构想，从未经过实践的检验，理论上也并不符合各类组织包括 *** 等公共组织普遍适用的管理学原理，很难简单地断言这些构想的实施就一定能改进 *** 组织的效率。
因此，本文对大规模改变省制的主张不敢苟同，对与此相干的一些貌似新颖的主观设想也心存疑问。
实际上，基于制度史的分析，可以从管理学的若干视角切入对该问题予以探究，本文仅就以下几点做简要说明。
第一，影响组织结构设计的因素是多方面的，不能简单机械的套用管理宽度和管理层次的消长关系原理。
管理宽度是组织中上级可以直接指挥的下属的数量，管理层次则是组织中指挥链上科层的数量，在组织规模一定的前提下，增大管理的宽度可以减少管理的层次。
这正是一些人主张减少层次、改变省制的理论基础。
原理并无错误，但却不能简单机械的套用。
首先，影响组织的因素是多方面的，包括组织的生命周期、组织规模、组织战略、组织环境、组织技术、人员素质等等。
这些都是影响组织结构设计的权变因素。
例如，美国的国土规模与我国相当，但其他因素均相去甚远，法、德等欧洲国家仅就规模而言与我国相比也不可同日而语，毋论其他。
因此组织设计各有特点，不宜简单的同美国这样的大国类比，也不宜同欧洲那样的小国类比。
其次， *** 组织的管理宽度同样受上述因素的影响，究竟 *** 各个层级上合理、有效的管理宽度多大很难确定，因此，往往可能在实践上导致增加管理宽度却无法减少管理层次的悖论。
例如，重庆的直辖并未改变现在四川省内的 *** 层级设置，新四川无论人口还是面积仍然很大，仍然可以抵得上欧洲的一些国家，其现行四级层次仍很难减少为三级，悖论由此产生。
依次类推，按照某些所谓方案，深圳直辖、青岛直辖、大连直辖，等等，都很难减少广东、山东和辽宁的原有区划和层级。
第二，战略决定结构，组织结构应与时代背景下的组织战略内容和战略制定实施的特点相匹配。
就时代背景而言，目前的中国正处于一个迅猛的城市化过程中。
尽管这一过程在不同区域和不同阶段进展很不平衡，但可以确定，与农业经济相联系的“县制”将越来越淡化；相反，城市的地位将越来越重要，作为行政区划单位将成为未来的主流形式和中坚力量，简单否定“市制”是不可取的。
但就我国的规模看，中央 *** 直接管理全部城市是不现实的，省作为大区级行政单位，其统筹区域发展的作用仍无可替代，而省级单位过小则无法有效的发挥这种统筹领导作用，京、津、沪三个老直辖市及港、澳两个特别行政区存在的某些发展“瓶颈”，在一定程度上就体现出这种矛盾。
我国的国家战略和战略制定实施特点，是同单一制的国家结构传统和上层集中的决策制度传统紧密相连的，制度传统决定了战略及其特点，进而要求相应的组织结构。
比如，战略的制定集中于上层，实施则需要一个从上到下一直延续到最基层的网络体系，这就决定了我国 *** 组织的层级链条不可能太短，改进管理效率的关键不在于压缩链条本身，而在于为链条上不同层级的组织进行科学的职能定位，高层做正确的事情，中层正确的做事情，基层把事情做正确，这才是在行政区划调整和 *** 层级设置问题上制定公共政策的基点。
第三，管理是组织中人的管理，建立一套既传承我国制度传统又符合现代管理理念的人力资源管理机制，才是推动 *** 再造、提高行政效率的根本，行政区划调整和 *** 层级设置只有放在这个机制框架内考察才有意义。
这样一个制度体系，包括 *** 公务人员的职位分析、招募、甄选、录用、工资薪酬、福利待遇、绩效考核、培训开发、晋升、退出等等，简言之，即选、育、用、留、裁。
特别是建立“裁”的机制，最难，也最为关键。
如果没有这样一个有效的机制，单靠缩省或者撤省等区划调整政策，既无法减少地市这一 *** 层级，也无力承担减少 *** 工作人员总量之重。
此外，文化即人化是马克思主义在文化问题上的基本观点，文化也是管理中的重要因子。
现行省制的文化认同感是千百年历史延续的结果，大规模分割省制导致的文化混乱短期内将难以弥合。
所谓缩省强县论者，仅强调县域的文化认同而忽视省域的文化认同是不妥当的。
特别是在当今，市场日益扩大，人员流动频繁，全国2000多个县并非全部为人熟知，而省、市的身份认同感则要强烈的多，从这个意义上看，主观臆想色彩浓厚的大规模省制区划改变也应慎行。
基于政治制度演进的历史考察，从现代管理学的视角看，本文的基本结论是：（1）当前，单独的大规模行政区划调整、特别是大规模改变省制的公共政策不可取；（2）全国范围内的省县直辖的体制目前缺乏现实条件，空想主义色彩过于浓厚；（3）处于城市化、工业化和信息化浪潮中的中国，一方面正经历巨大的变革，另一方面结构性不平衡仍十分巨大，“县——乡体制”和“市——区”可能会在较长一段时间内并存，但适应城市化进程的后者是趋势所在。
因此，在县制、市制上要有所比较，既不能简单复古到“县”，也不能强求冒进到“市”。
（4）在行政区划调整和 *** 层级设置上，从基层切入，以削减乡镇数量和内设机构、裁减县级行政人员编制、直接减轻群众负担为突破口，试点现行、总结经验、逐步推开，符合中国自1978年以来的渐进式改革模式和当前构建和谐社会的需要。
总之，实现 *** 再造、提高行政效率，需要在创新制度传统的基础上，综合考虑，系统推进。