近年来，土地违法违规行为呈现多样化趋势，有的房地产开发商在取得国有土地使用权后，违反规划设计条件擅自建造别墅；有的地方政府违反法律法规擅自为别墅供地；有的以农业产业结构调整为名占用耕地甚至基本农田挖塘养鱼、种植树木等；有的以承包地流转为名，擅自将农村集体农用地在“流转”后出租，改变农业用途用于非农业建设。
本章选取的案例，旨在通过案例评析给基层同志以启发，起到举一反三的作用。基层执法中，会不断遇到新类型的土地违法违规行为，各地应不断梳理、总结，依法依规作出处理。在查处时必须依法依规，调查清楚、准确定性，遇到把握不准的应及时向上级国土资源主管部门寻求帮助。同时，要定期总结土地违法违规行为的新表现、新特征，便于国土资源部掌握了解情况，出台相应规章制度。
擅自改变用途又违法转让，国有农场被查处——海南省国营南滨农场擅自改变土地用途、违法转让土地进行房地产开发案2008年，海南省国营南滨农场未经批准，擅自改变261亩国有农用地的用途，用于建设南山花园小区、椰岛阳光小区、南海嘉园小区3个房地产开发项目。2009年8月，三亚市国土环境资源局作出行政处罚，责令国营南滨农场限期改正，并处罚款435万元。2010年7月，三亚市国土环境资源局申请法院强制执行。
2008年6月，国营南滨农场与海南海旅实业有限责任公司签订合作建设协议书，违法转让国有农用地50.27亩用于南滨花园住宅小区项目建设，开发楼房后双方按一定比例分成。2008年7月开始建设，已基本建成。2010年6月，三亚市国土环境资源局作出行政处罚，责令国营南滨农场限期改正，没收其违法所得1500万元，并处罚款100.54万元，向法院申请强制执行。2010年7月，三亚市国土环境资源局对涉嫌犯罪的责任人移送三亚市公安机关追究刑事责任。
对于南滨农场的土地违法行为，司法机关介入调查，批准逮捕4名正处级涉案人员和2名开发商责任人，并通缉在逃开发商。
评析
本案是一起国营农场违法占地开发房地产、违法转让土地的案件。案件事实不够清楚、定性不够准确、处理值得商榷等问题。
本案中，南滨农场擅自改变261亩国有农用地用途开发房地产项目，但并未描述占用土地的具体地类、是否符合土地利用总体规划及建设单位等具体情况。缺少这些关键的信息难以判断定性是否准确、处罚是否恰当。
三亚市国土环境资源局作出的行政处罚为责令限期改正，并处罚款435万元。根据《中华人民共和国土地管理法》处罚内容包含责令限期改正及罚款的，应为第七十四条（占用耕地进行非农建设破坏种植条件）、第七十五条（拒不履行土地复垦义务）、第八十一条（将农民集体所有的土地使用权出让、转让或出租用于非农建设），但从本案的事实描述看，国营南滨农场的占用261亩国有农用地开发房地产的行为违反的是《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，应定性为违法占地，再依据占用的土地是否符合土地利用总体规划依法作出处罚。处罚的内容应是责令退还违法占用的土地，拆除或没收（根据是否符合土地利用总体规划情况）地上建筑物及其他设施，可以并处罚款。三亚市国土环境资源局的定性不准，处理偏轻，存在避重就轻的嫌疑，应正确理解《中华人民共和国土地管理法》的法律精神，在查清事实的基础上，依法作出处罚。
同时，该农场与海旅实业有限责任公司签订合作建设协议，转让50.27亩国有农用地开发住宅项目，开发后双方按一定比例分成。该行为形式上是合作建设，实质上国营农场是土地提供方（即转让方），海旅公司虽然表面上负责建设，但实际以建成后房子分成作为对价取得土地，即受让方。《中华人民共和国土地管理法》第八十一条的前提是农民集体所有的土地使用权，本案的土地却是国有农用地。因此，本质上双方的行为属《中华人民共和国土地管理法》第七十三条“其他形式违法转让土地”，三亚市国土环境资源局应根据第七十三条作出处罚，包括对地上建筑物及其他设施的处置，而不应适用第八十一条。对此，三亚市国土环境资源局存在处罚适用条款不当，避重就轻的嫌疑。上述问题应在深入调查事实、准确理解法律基础上予以纠正。
规避房产开发禁限令，依法查处整改到位——江西省德安县政府及有关部门违规批准行政许可、鸿祥房地产开发有限公司违规开发房地产案
2008年10月，经德安县政府批准，德安县国土资源局公开拍卖一宗位于德安县城曾家洼大道西侧，面积22.55亩的国有建设用地使用权。德安县城镇建设规划办公室出具的规划设计条件为容积率≤0.6，建筑密度≤24%，用途为住宅。2008年11月，德安鸿祥房地产开发有限公司以16.1万元/亩的价格竞得该地块的土地使用权。2009年6月，德安县城镇建设规划办公室为该公司颁发建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，建筑面积10121.1米2，其中住宅37套，物管用房1套，均为三层建筑。2009年9月，鸿祥房地产开发有限公司开工建设“东佳名苑”住宅小区，已基本建成建筑物21栋，其中双拼住宅17栋（34套）、独栋别墅3栋、物管用房1栋。
调查认定，德安县政府及其有关部门通过设定低容积率和建筑密度，以及建设规划许可、挂牌出让等行政审批行为，批准供应房地产项目用地，违反了国家关于停止别墅类房地产用地审批的有关规定。德安县政府组织拆除了拟对外销售的独栋单套商品住宅房，并对独栋物管用房进行了改建。
九江市监察局给予德安县分管建设、国土资源、房产的原副县长徐礼云行政记过处分；九江市国土资源局给予德安县国土资源局原副局长陈广达行政记大过处分；县监察局给予德安县建设局原局长戴开明、发改委原主任罗颖行政记过处分，给予德安县建设局副局长李桂香、发改委副主任沈桂侠行政记大过处分。
评析
本案是一起政府及相关部门违规批准行政许可和房地产公司违规开发别墅或低容积率、低密度房地产的案件，事实清楚、定性准确、查处比较到位。
本案中，德安鸿祥房地产开发有限公司开发的住宅项目，部分属禁止类的别墅，部分属限制类的低密度、低容积率项目。德安县政府已拆除拟对外销售的独栋单套商品房，对独栋物管用房进行改建。如果该“双拼住宅”占用的是耕地，根据《限制供地项目目录（2006年本）》规定“低密度、大套型住宅项目（指住宅小区建筑容积率低于1.0、单套住房建筑面积超过144米2的住宅项目）”，属限制供地项目。对此，德安县政府可本着“节约集约利用土地”的原则，在不影响建筑质量的前提下，对已建的双拼住宅改建。
德安县政府及规划、国土等部门违规审批供地用于建设别墅、低容积率、低建筑密度的房地产项目，违反2003年以来国家的土地调控政策。根据《违反土地管理规定行为处分办法》（15号令）第四条：“行政机关在土地审批和供应过程中不执行或者违反国家土地调控政策，有下列行为之一的，对有关责任人员，给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：（一）对国务院明确要求暂停土地审批仍不停止审批的；（二）对国务院明确禁止供地的项目提供建设用地的。”应追究相关人员的责任。本案中，九江市监察局已给予相关责任人相应处分，对人的处理比较到位。
平整土地是否违法，目的和后果是关键——江西省萍乡市湘东区政府违法平整土地拟建煤电铝厂案
2008年6月，萍乡市湘东区政府为建设国电江西萍乡煤电铝项目，在未依法获得农用地转用和土地征收批准情况下，安排萍乡陶瓷工业园管理委员会（湘东区政府派出机构）委托施工单位对下埠杞木村、大陂村集体土地进行平整。共平整土地204.65亩，其中耕地85.6亩，不符合土地利用总体规划。
江西省国土资源厅对湘东区政府违法占地行为作出行政处罚，责令恢复土地原状，罚款122.4万元（已缴纳）。萍乡市监察局已给予湘东区政府副区长胡志纯行政警告处分。目前，被占用的耕地已复耕。
评析
本案是一起地方政府主导的违法占地案件。本案定性准确、处理恰当，难点在于如何认定平整土地的行为是否构成违法占地，种植条件是否遭受破坏，以确定罚责是否恰当。
在土地开发中，平整土地有三通一平、五通一平、七通一平的概念，“通”一般指通路、通上水、通下水、通电、通讯、通暖、通燃气，“平”一般指平整土地。平整土地通常指自然地貌平整，通过拆迁、土方工程对地表层状况进行改造，如拆除建（构）筑物、人工堆土等，将其平整至与自然地貌相平，已达到后续施工的要求。在土地整治中，也有平整土地的概念，此时平整土地是为了形成更好的种植条件。因此，不能孤立地判断平整土地是否构成违法占地，而应结合目的和后果来判断。首先，从平整的目的看，如果是为农业，就不能认为是违法占地；如果是为非农建设，那么平整土地是建设行为的先期环节，未经批准平整土地则可能构成违法占地，当然还要结合平整行为的后果进行认定。其次，从平整的后果看，根据国土资源部《关于印发〈查处土地违法行为立案标准〉的通知》(国土资发〔2005〕176号)规定，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予立案。如果平整土地没有破坏耕地种植条件，也没有造成损失，且及时纠正，也可以不予立案。
湘东区政府未经批准平整204.65亩土地是为建煤电铝项目，根据《中华人民共和国土地管理法》及相关法律法规规定，可以认定该行为构成违法占地。本案中，江西国土资源厅已对湘东区政府违法占地平整土地行为作出处罚，责令恢复原状并处罚款；萍乡市监察局已给予该区副区长行政处分，对事、对人的处理比较到位。但是，本案并未说明省级或地市级国土资源主管部门是否对被平整耕地的种植条件的破坏程度作出鉴定，如果造成严重破坏，则涉嫌构成犯罪，需移送公安机关追究刑事责任。
基本农田是“红线”，违法占用必严查——四川省南充市高坪区水产产业化示范基地违法占用基本农田挖鱼塘案
2009年10月，四川省南充市高坪区东观镇观音桥村“高坪区水产产业化示范基地”项目占用基本农田100.77亩，已建18个鱼塘，鱼塘底部均未硬化；曾马桥村“五彩湖生态农业观赏体验源”第一期工程占地622.65亩(含基本农田128.8亩)，现已建成的9个鱼塘和道路共占地208.7亩,其中鱼塘占地190.2亩、道路占地18.5亩,均为一般耕地，不属于基本农田。
四川省国土资源厅调查认定，“高坪区水产产业化示范基地”项目属于以农业结构调整为名，在基本农田挖塘养鱼，违法占用基本农田行为。南充市委、市政府作出以下处理：①在全市通报批评。②责令高坪区政府向市政府作出书面检查，责成高坪区区委常委、副区长赵亩作出书面检查；责成区农业局局长黄国平、区国土资源分局局长曾长卫、东观镇党委书记杨家权作出书面检查，并在全市通报批评。③给予南充市国土资源局执法监察支队二队队长刘嘉陵行政记过处分。④给予东观镇原党委书记李阳党内严重警告处分、东观镇镇长何正根行政警告处分、东观镇党委副书记周之恩撤职处分。⑤免去观音桥村刘安月支部书记职务、依法罢免观音桥村刘云德村委会主任职务。当地政府已组织对基本农田回填复耕，已栽种蔬菜22.5亩，被占用的一般耕地也全部种植了秋粮秋菜。
评析
本案是一起以农业结构调整为名，违法占用基本农田挖塘养鱼的案件。本案事实清楚，定性准确，查处比较到位，对同类案件的查处具有一定参考意义。
本案中，南充市高坪区水产产业化示范基地以农业结构调整为名占用基本农田挖塘养鱼。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第三款“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”；《中华人民共和国基本农田保护条例》第十七条第二款“禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”；国务院《关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》“不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼、建设用于畜禽养殖的建筑物等严重破坏耕作层的生产经营活动”；国土资源部《关于进一步采取措施落实严格保护耕地制度的通知》“禁止占用基本农田挖塘养鱼”等一系列规定。
对违法占用基本农田挖塘养鱼的行为，南充市委、市政府在全市通报并责令高坪区政府及领导书面检查外，还对相关责任人给予了党纪和政纪处分，对人处理比较到位。同时，当地政府已对被占用作为鱼塘的基本农田回填复耕，已种植蔬菜22.5亩，被占用的一般耕地已全部种植，对事的处理也比较到位。但部分细节方面有待进一步提高，首先，应对挖塘养鱼对基本农田、耕地造成的破坏程度进行鉴定，这涉及是否应作出行政处罚、是否构成犯罪的判定；其次，应有相关部门对已复耕地块及其质量进行评估。
圈占耕地建养殖场，公司法人难逃法网——山东省汶上蒙牛现代牧场有限公司违法占地建养殖场案
2007年3月，汶上蒙牛现代牧场有限公司未经批准，违法圈占郭仓乡沙沟村、续村、徐堂村基本农田465亩建设奶牛养殖场，并将部分地面硬化。2007年4月，汶上县国土资源局下达《土地行政处罚决定书》，并将公司法定代表人茹小军移送公安机关追究刑事责任。2007年9月，汶上县纪委给予郭仓乡乡长张淑星留党察看两年处分。
评析
本案是一起企业违法占地建养殖场的案件。本案定性准确，查处较到位，但缺少落实情况。
本案中，汶上蒙牛现代牧场有限公司未经批准，违法圈占沙沟村、续村、徐堂村基本农田465亩建奶牛养殖场，并将部分地面硬化，违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国基本农田保护条例》、《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发〔2007〕220号）等相关法律、法规、政策的规定。汶上县国土资源局已对该公司违法占地行为作出行政处罚，但因案件并未描述行政处罚具体内容，因此无法对处罚是否合法恰当作出判定。
本案对事对人处理上尚待进一步提高。一是对事处理上。该公司违法占用基本农田465亩建养殖场，部分场地硬化，根据《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第三条规定，已涉嫌构成犯罪，且属情节严重的范畴，应当移送司法机关追究刑事责任。本案中，汶上县国土资源局虽已将该公司法定代表人移送公安机关追究刑事责任，但缺少是否落实的情况。二是对人处理上。汶上县纪委追究了郭仓乡乡长的党纪责任，但应明确说明乡政府及相关人员在蒙牛现代牧场有限公司违法占地案中所起的作用，以确认对责任人是否罚责相当。
定性准确，才能处理正确——陕西省汉中玛丽酒业公司违法改变土地用途建休闲山庄案
2010年4月，勉县城乡建设规划局将玛丽酒业公司“10000吨葡萄酒生产线”灾后恢复重建项目变更为“强氏庄园休闲山庄”，涉及土地40.45亩；2010年8月，勉县政府将未依法批准的该宗土地登记为国有土地，颁发国有土地使用证。按照陕西省国土资源厅的要求，勉县政府注销了该宗土地登记，撤销了该土地使用证。汉中市政府、汉中市国土资源局给予勉县国土资源局原局长秦显成免职、调离原工作岗位处分，对涉案的勉县副县长毛建平进行诫勉谈话、勉县城乡建设规划局局长李均调离原工作岗位、勉县城乡建设规划局总工程师朱永德行政记大过、勉县城乡建设规划局科长晏小明行政记大过处分。
评析
本案并非一起普通的违法改变土地用途的案件，涉及政府相关部门违规变更项目、违法发证等行为。本案描述信息不全，案件定性存在疑问。
根据《中华人民共和国土地管理法》规定，建设用地经依法批准后，用地单位不得擅自改变原批准的土地用途，擅自改变的构成违法改变土地用途的违法行为。也就是说，违法改变土地用途的前提是用地已依法批准，主体是取得出让国有土地使用权或划拨土地使用权的单位和个人。如果该宗地未经批准，单位或个人并未取得该宗地的土地使用权，则占用土地改变用途的行为属典型的违法占地，应根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定处理。如果该宗地经合法批准，单位或个人取得土地使用权后未按规定用途使用的或未经批准擅自改变用途的，则属于违法改变土地用途的行为，应根据《中华人民共和国土地管理法》第八十条等规定处理。
本案中，勉县城乡建设局将“10000吨葡萄酒生产线”项目变更为“休闲山庄”，勉县政府将该宗土地登记并颁发国有土地使用证，这说明玛丽酒业公司的建设行为是基于建设局项目变更、县政府核发国有土地使用证的前提。因此，县政府及相关部门的行为属于违法批地行为的范畴，并非玛丽酒业公司违法改变土地用途，应根据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条规定处理，批准文件无效，对相关责任人员给予行政处分，收回违法批准使用的土地。如果玛丽酒业公司拒不归还违法占用的土地，则可以违法占地处理。可见，本案在定性上存在瑕疵，主要责任方应是政府及城乡建设规划局、国土资源局等相关部门，应根据案件事实，准确定性，依法依规查处。
本案相关处理已落实，注销土地登记、撤销土地证，并处理了相关人员。
如此“流转”集体农用地，实属违法占地——河北省迁安市九江工贸有限公司违法占地建钢铁厂案
2009年8月，九江工贸有限公司（以下简称“九江公司”）拟利用迁安市彭店子乡柏庄村、南丘村3600亩土地建设九江粮油菜肉蛋奶供应基地。2009年9月中旬，村委会与村民陆续签订土地经营权流转协议。之后,村委会与九江公司达成用地意向（但未签订相关协议），使用两村集体经营的土地1500亩，村民承包地2100亩（地类有耕地、林地等农用地）。
2009年11月13日，九江公司擅自将粮油菜肉蛋奶供应基地项目改为食品加工项目施工。圈建2334米围墙、挖土坑和堆放了石料，占地6.36亩（耕地1.2亩，林地5.16亩）。迁安市国土资源局在巡查中发现该公司违法占地行为后，于11月17日，向该公司下达了《责令停止违法行为通知书》，责令该公司立即停止建设行为，撤出施工设备、车辆和人员，拆除院墙，并对被破坏的土地进行恢复。11月22日，九江公司停止施工，施工人员及设备撤离现场。
迁安市政府采取了整改措施：一是恢复地貌。11月27日，组织相关部门联合执法，对院墙实施拆除，恢复土地原状。截止到11月28日，两个村流转土地上建设的院墙已全部拆除，违法占用的6.36亩土地已全部恢复了耕种条件。二是解除协议。11月27日，迁安市农牧局解除了彭店子乡柏庄村、南丘村委会与村民签订的土地流转协议，恢复村民对土地的承包经营权。三是作出行政处罚。12月4日，迁安市国土资源局对九江工贸有限公司违法占用6.36亩土地的行为，作出拆除地上新建建筑物和罚款12.7万元的行政处罚决定。四是追究责任人的责任。迁安市委、市政府研究决定，给予彭店子乡乡长高雅利行政记过处分，给予主管副乡长田立军行政记大过处分，免去副乡长职务。
评析
本案是一起以集体农用地流转为名实施违法占地的案件，本案事实清楚，定性准确，查处比较到位。
《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确，“土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。”本案中，九江工贸有限公司和迁安市彭店子乡掰庄村、南丘村达成用地意向，拟建设粮油菜肉蛋供应基地，但在实际上，未经国土资源主管部门批准擅自改为食品加工项目，改变土地原有用途。九江工贸有限公司的行为不符合《决定》的有关要求，且施工中又因围建围墙，挖土、堆放石料占地6.36亩，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，九江工贸有限公司的行为属典型的违法占地。
本案中，迁安市国土资源局在巡查发现后，依法下达《责令停止违法通知书》，迁安市政府随即组织拆除院墙、恢复违法占用土地的耕种条件，并对涉案当事人进行责任追究，解除两村村委会与村民签订的土地流转协议。本案对事处理及时、到位，避免了违法用地进一步扩大，且恢复了土地原状；对人的处理罚责相当，起到了处理一个，震慑一片的效果。
矿产资源篇