一、虽置三公事归台阁——东汉强化皇权的措施刘秀迫使十余万饥饿的赤眉军缴械归附之后,这位一度混迹于绿林起义军中的西汉皇族的后裔,终于消灭与他逐鹿中原的最强大的政治对手,跻身于兴继祖宗的中兴帝王之列。为了巩固新建立的东汉政权,最后完成统一中国的事业,刘秀将主要的攻势指向称雄各地的割据势力,进行一场长达十余年的兼并战争。经过十余年征战,刘秀消灭了各割据势力,结束了大规模的兼并战争,统一了全国,进一步巩固了东汉政权。
在全国统一之后,刘秀针对西汉末年皇帝失权,强臣擅政的状况,首先削除功臣的兵权,而且不以功臣任职,即不让他们典兵预政,以利于加强和巩固皇权。然而,刘秀以优厚的封土食邑的条件,使功臣们以列侯就第,阖门养威重去。当时只有少数的列侯,如高密侯邓禹、固始侯李通、胶东侯贾复等,与公卿参议国家大事,以示恩遇甚厚。
与此同时,东汉王朝在承袭西汉旧制的基础上,又继续削夺三公的权力,将朝政大权转归尚书台,而且加紧对于地方的控制,并在政治制度上相应作了某些变革。
东汉建立后,尚书发展成为总揽朝政的最高机构,其职权及机构设置比西汉时更加扩大,总称为尚书台。又由于它是禁内近侍,由皇帝直接指挥,故又称为中台。东汉的尚书台,最高长官为尚书令,其副职称为尚书仆射。下设六曹,其设置情况及职务,诸说各异。据晋书·职官志称：三公曹主岁尽考课诸州郡事；吏部曹主选举、祠祀事；民曹主缮修功作、盐池园苑事；客曹主护驾羌胡朝贺事；二千石曹主辞讼事；中都官曹主水火、盗贼事,合为六曹。每曹置尚书一人,连同尚书令、尚书仆射二人,谓之八座。尚书之下设左、右丞各一人；尚书郎36人,每曹6人；尚书令史18人,每曹3人。尚书台权尊势重,如参与朝政决策、出纳王命、典守机密、任用官吏、奏劾刑赏等等,都在它的职权之内。原来属三公的职权,尚书台取而代之,三公之职空有其名。由皇帝直接控制的尚书台,成为专制独裁的御用工具。尚书秩卑而权重,三公位尊而无权,这两者形成的反差,正是汉代极权政治发展的产物。这种以小御大的政治现象,乃是汉武帝的一大发明,而发扬光大于东汉时代。就这一点而言,刘秀称为光武皇帝,确实当之无愧。
为了强化皇权,东汉王朝对于地方行政的控制,也日益加强。汉代的地方行政机构,实行郡县两级制。汉武帝设十三州刺史监郡,属于临时派遣的监察官吏。东汉承袭西汉制度,在京师设置司隶部,督察中央直辖区；又在全国分置12个州,即冀州、豫州、兖州、徐州、青州、荆州、扬州、益州、凉州、并州、幽州、交州等,由十二刺史各部一州。然而,东汉的州刺史不限于监郡,其职权远比西汉时期扩大。刺史除了监察二千石官吏之外,还有选拔官吏,直接向皇帝劾奏之权,甚至参与地方行政事务的管理。安帝以后,又赋予刺史领兵、发兵之权。当时刺史将兵镇压农民、少数民族起义的事例屡见不鲜。刺史的职权超越了监察之限,逐渐变成拥有军、政权力的地方最高行政长官。东汉各朝皇帝无不通过刺史加强对地方的控制。这就形成内有尚书操纵朝政,外有刺史控制地方的高度集权的局面。
不仅如此,为了削夺地方兵权,防止发生叛乱,对郡一级的机构,也作了某些变革。建武六年,刘秀下令罢省诸郡都尉,由郡太守兼职；停止每年秋季地方举行的军事演习,即所谓都试。翌年三月,又裁撤地方兵种,罢除轻车、骑士、材官、楼船士及军假吏。这样,除了边郡要地仍然设置都尉之外,内地郡一级就没有主兵的都尉了,也没有地方军队。兵权完全由中央直接掌握。内郡一旦遇有军情,虽然还可以再设都尉,但事讫即罢,是属于临时性的措施。由于郡太守兼任都尉,到东汉中期以后,便形成集军政权力于一身。当时由太守领兵、发兵的事例甚多,其职权更加扩大了。这是东汉地方行政制度的一大变化。
县一级行政机构的设置,基本上沿袭西汉旧制。但是东汉初期,因人口大量减少,刘秀曾诏令司隶、州牧各实所部,裁并400余县,并相应省减吏员。因此,东汉县一级的行政区划,比起西汉末年变动较大。县级政区的合并,从刘秀的本意说,是为了简政集权,加强对地方的管理,其实扩大了州郡的管辖范围。
此外,东汉王朝建立后,仍然实行封国制。所分封的诸侯王国,数量各个时期不尽相同,大约20余国左右。诸侯王一般食封一郡,与西汉初期相比,其封地显然大大缩小。东汉政府对诸侯王各种权力的限制甚严,如建武二十四年,刘秀特诏重申阿附藩王法,即继续实行西汉的左官律、阿党法及附益法等；规定诸侯王不得治民,王国设置的官吏,由中央直接委派,吏员也比西汉减少；诸侯王虽然有食邑权,但是到明帝时,甚至对所食租税也加以限制,规定一年不得超过2000万。东汉王朝对诸侯王势力的抑制,使之无力形成对抗中央的强大的政治势力。终东汉之世,王国名存实亡,如郡县一般。
东汉的侯国,根据列侯食县,或者食乡亭,可分为县侯、乡侯和亭侯,主要是对功臣、宗室和外戚的封赐。东汉政府对侯国的控制同样很严。侯国置相一人,如县令、长,主治民,由中央委派,不臣于列侯；食邑千户以上,可置家丞、庶子各一人,不满千户的,仅置庶子一人；其余官属,也比西汉少。所以,列侯在其封国,仅食租税而已,政治上无实权,势力更加衰弱。
刘秀在政治上所采取的加强皇权的措施,虽然暂时稳定了统治秩序,但是随着豪族地主势力的发展,尚书台执掌朝政大权,以及扩大州郡军政权力等措施,后来都变成削弱皇权,以致断送东汉王朝的后患。这是刘秀始料未及的。
二、优饶豪右侵刻羸弱——东汉前期的经济政策东汉王朝建立后,一方面因长期的战乱,社会经济遭受巨大的破坏,国家财政困难,需要恢复社会生产；一方面又纵容豪族地主势力发展,土地集中的现象日趋严重,无地或少地农民不断增加。为了恢复社会经济,东汉政府相应采取一些措施,主要有如下几项。
首先,释放奴婢。西汉末年以来,由于广大农民破产的结果,社会上奴婢数量急剧增加,因此释放奴婢对恢复社会经济,便具有积极的意义。东汉初年,刘秀曾根据不同情况,九次下令释放奴婢,或者禁止虐待奴婢。如建武二年,下令凡民有嫁妻卖子,沦为奴婢的,如本人要求回归父母家中,则听其自由,主人敢拘执不放,即依法论处。
上述一系列释放奴婢的诏令,使广大奴婢摆脱了豪族地主的奴役,转变为国家直接控制的农民,有利于社会生产力的恢复和发展,扩大了东汉王朝的赋役来源。
其次,实行军士屯田,减轻赋役。东汉初年,因统一战争继续在进行,军队给养开支很大。为了解决军费问题,东汉政府一面增加赋税的征收,实行什一之税,一面利用内地大量的荒地,派遣军队屯田。如建武四年,刘隆奉命与马成等征讨李宪,之后即被调往武当屯田。建武六年,刘秀的亲信部将、讨虏将军王霸,奉命屯田新安,后来改屯田函谷关。同年,固始侯李通在西城大破公孙述之后,又还军屯田顺阳。还有五官中郎将张纯,也曾经将兵屯田南阳。当时的军士屯田,主要集中在弘农、南阳两郡。军队边作战边生产,既有利于休整,又可以解决军队给养。这是一项战时的应急措施,减轻了封建国家的财政负担。
经过短短几年的军士屯田,除了供应军队的粮食之外,国库粮食略有积累,逐渐扭转了财力匮乏的局面。为了休养生息,进一步恢复和发展社会生产,建武六年冬,刘秀下令恢复西汉旧制,改什一之税为三十税一,减轻赋税的征收。
次年三月,东汉政府又裁罢地方武装,令还复民伍,即遣散回乡参加生产。此项诏令与集中兵权有关,但是地方正卒的废除,减轻了农民的徭役负担,也有利于发展生产。
第三,纵容豪族地主势力的发展。东汉王朝是豪族地主支持建立的政权。王朝建立之初,这些豪族地主以功臣的身份,先后被分封为列侯,获得了优厚的食封特权,封国大的达数县之地。博士丁恭曾对此提出异议：今封诸侯四县,不合法制,认为封国太大,不利皇室的统治。但是刘秀回答说,未尝闻功臣地多而灭亡者,表示将纵容豪族地主势力的发展。
后来,刘秀为了加强皇权,在限制功臣典兵预政的同时,所给予的食封特权更加优厚。建武十三年四月,刘秀再一次大封功臣将士,功臣增邑更封者甚多。其中如贾复,被定封为胶东侯,封地达六县之多。类似这种对功臣益封、增户邑的记载,在东汉初年举不胜举。上述事实进一步表明：对功臣贵势政治上限制,经济上纵容乃是东汉王朝的基本国策。
在这种政策下,东汉初所封功臣侯,人数甚多。据后汉书·朱景丹等传·论载：建武之世,侯者百余。这个数字当指功臣侯而言。这些功臣侯的封国,大的有六县或四县之地,与西汉侯国大的约为一县相比,扩大三至五倍左右。当时封食一县的功臣侯,食邑户数有的达数千之多。如鬲侯朱的封地相当一县,属于平原郡,食邑户数就有7300户。栎阳侯景丹的封地,也相当一县,刘秀称它万户邑,户数达万户之多。可见封食数县的功臣侯,食邑户数估计最少在两三万户以上。这个数字远远超过西汉初功臣侯封户的最高数量。这些功臣侯每年所食租税,少的有百万斛,多则千万斛以上,是东汉一大批食封的贵族。他们的食封特权,父死子嗣,可以世代继承下去。除了封功臣侯之外,还有王子侯、外戚恩泽侯,加上诸侯王,又是一支庞大的食封贵族。所有这些构成了东汉政权上层的主体。
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