调研组一行4人，于2005年5月17日至24日对四川省矿业权运作及其相关问题进行了调查研究。先后在四川省国土资源厅、省地勘局、西南石油局召开座谈会，广泛听取意见，多方收集资料。现将调研情况简要报告如下。
一、矿产勘查的基本情况
2004年全省审核颁发勘查许可证680个，其中，新立184个，变更87个，延续394个，保留15个。探矿权人以国有地勘单位和国有企业为最多，共345个，占50.7%；其次是有限责任公司，144个，占21.2%；涉外企业16个，占2.4%。从勘查阶段看，普查为616个，占90.1%，详查13个，勘探8个。
2004年投入勘查资金1.67亿元，其中，以社会资金为主，占总投入的88%；中央和地方财政投入仅占12%。在社会资金投入中，国内企事业单位为1.14亿元，个人投入为1549万元。投入的矿种主要是贵金属和有色金属矿，两者投入总和为1.27亿元，占总投入的78.3%。其中，金矿6702万元，占总投入的41.3%。地质勘查面积9357平方公里，平均每平方公里投入资金仅为17324元。投入强度较低，投入规模偏小，投入10万元以下的项目138个，占10%；投入20万元的项目157个，占20%；投入50万元的项目157个，占50%；投入100万元的项目57个，投入大于100万元的项目25个，其中，投入200万元以上的项目仅为3个。全省完成钻探工作量23095米，坑探工作量66473米。
2004年地质成果显著，控制的大型矿床11个，中型矿床38个，小型矿床318个；预测的大型矿床34个，中型矿床82个，小型矿床358个。在矿种上有色金属242个，占总数622个的36.6%，金矿235个，占总数的35.5%，黑色金属50个，占总数的7.6%，能源矿产31个，占总数的4.7%。
总的看，2004年是近10年来矿产勘查发展最快的一年，投入资金比2003年增长35.6%，比2002年增长111.6%，发展势头强劲。其主要动力是矿产品需求旺盛，促使矿产品价格上涨，进而推动矿业权价款上涨。乐山市一个煤矿的矿权，在拍卖时起价只有800万元，最后卖出3300万，高出起价的3倍多。四川省国土资源厅反映，过去每吨煤炭的勘探费用仅为3～5元，而现在已涨到10元以上。
二、矿业权运作的基本情况
1.关于对矿业权的认识
对矿业权的认识，在很大程度上影响矿业权运作中的多方面关系。一般说对采矿权作为财产权的认识是比较一致的，但对探矿权作为财产权的认识却分歧明显：有的认为它属于物权中的他物权，是由矿产资源所有权中派生出来的，是矿产勘查投入形式的。但当前的法律法规对他的保护不完善，因而常常受到侵犯，甚至在会计核算上至今也没有把它作为财产权处理；有的认为探矿权作为信息产品，其价值来源于两个方面：一是勘查投入，二是探矿权人的贡献（主要是指技术知识成果），因而要求分享知识产权；有的认为矿业权和矿产资源所有权是连在一起的，所有者既可以支配矿产资源，也可以支配矿业权，因而导致各级政府要直接掌控所有矿业权。
2.关于矿业权的“招、拍、挂”
对矿业权的“招、拍、挂”，四川省早在2002年就发出了3个文件，作了明确规定。这个规定同国土资源部2003年颁布的办法基本一致。四川省国土资源厅宋厅长对此很坚决。他说政府掌控的矿业权实行“招、拍、挂”，至少有4大好处：①有利于防止腐败。凡是不通过“招、拍、挂”出让的矿权，在追查时几乎都有问题；②有利于公平公正，可以提高政府的形象和声誉；③有利于矿产资源的优化配置，出高价者在资源利用上必然更加珍惜；④有利于权益保护，由于是出钱购买矿业权，权益保护理直气壮。
四川省委、省政府非常重视矿业权的“招、拍、挂”。2005年四川省委曾以川委办[2005]6号文提出“全面推进市场化配置矿产资源的通知”，强调“对新设置的矿权的出让和国有矿山企业破产后采矿权的重新出让，除国家法律法规有明确规定外，都必须实行招标、拍卖挂牌出让，以拍卖为主。国有企业单位的采矿权转让，也必须公开透明”、四川省纪委也以川纪发[2004]20号文，以党纪的高度，要求加快推行市场化配置资源的工作。强调“在资源的招标、拍卖、挂牌出让等环节，必须毫不动摇地实行公开竞价、公平竞争。
上述的认识和要求，从总的原则说无疑是正确的，但在具体细节和操作层面上有两大疑点：一是所有矿权都搞“招、拍、挂”出让，与国土资源部颁布的办法不一致；二是要求国有企事业单位转让矿权也必须搞“招、拍、挂”，与国家有关保护经营自主权的规定相悖，因而引起许多反映。
3.关于矿业权的出让和转让
2004年全省通过“招、拍、挂”出让探矿权36处，收取价款8842万元，上缴省财政专户1675万元，约占20%；其余80%留给地、县两级政府。价款的使用原则上规定用于地质工作，实际上也没有跟踪检查。出让矿种最多的是有色金属，共14宗；成交价款最多的是黑色金属，11宗收回价款6652万元。
2004年全省转让探矿权；申请84个，批准58个，成交价款7639万元，其中出售6388万元，作价出资1250万元。转让矿种主要是贵金属和有色金属。
2004年采矿权出让和转让比较活跃，总共成交额达13亿元，比2003年成交的2.2亿元多出5倍。价款也比较高，有的煤矿采矿权，一处买出3亿元，被天津企业买走。
总体看，矿业权交易虽然比较活跃，较前几年也有很大的发展，但横向比或与矿产勘查登记比较，还是不够理想，主要是市场发育不成熟，有的是一级市场好，是二级市场差；有的是二级市场好，一级市场差。而与省外比较，特别是与云南省比较，四川省是落后的。
三、地勘单位的基本情况
地勘单位是矿业权交易的重要市场主体，一方面它占有大量的探矿权和地质资料；另一方面它又处于由事业单位向企业过渡的转型期。从地勘单位这个侧面了解矿业权运作有特殊意义。
四川省地勘局是原地矿部所属单位，1999年属地化管理。5年多来在与地方经济的融合中取得了很好的成绩：
5年地方财政为该地勘局增加地质勘探费1.8亿元，相当于原下放基数（2亿元）的90%，加上自己的创收2004年总收入达10.67亿，年增长13.7%。四川局形成的4大产业都是与地方经济发展紧密结合，当前的市场形势也很好。4大产业是：
（1）做精地质找矿业；
（2）做优工程勘查和基础施工业；
（3）做强矿产开发业；
（4）做好商贸服务业。
其中地质找矿和矿业开发，都与矿业权紧密相关。该局提出要“三集中”，即集中资金、集中技术力量、集中管理精英，抓好地质找矿，特别要在找矿激励机制上深化改革，取得突破。下面是该局近几年矿业权经营的基本情况，见表1。
表1 四川省2002～2004年矿业权经营情况
该局所占用的探矿权，占全省探矿权总数的37.8%，在全省占有举足轻重的地位。该局转让探矿权的方式主要是两种，一是合资、合作，二是出售。该局与南非矿业公司合作找矿，首次投资2000万美元，取得成功后，再增加3000万美元，是利用外资在国内找矿的重大举措。该局认为，从长远看，不宜过分依赖矿权转让取得收入，而应立足于矿产开发。因此，今后取得的探矿权，大多数要转为采矿权，以保证地勘单位的发展后劲。这个认识是值得重视。
西南石油局也是原地矿部所属地勘单位，1996年正式的一次性转企，没有过渡期，取得成功。如今已是年产19亿立方天然气规模的油气企业，2004年生产经营总收入22.8亿，实现利润1.88亿元。
该局的矿业权具有垄断性，相对固体矿产较少受到侵犯。但是在20世纪90年代，有两个浅层天然气区块，地方也进入了。后来经过省政府的协调，以合资开发的形式给予解决。现在仍以两个独立子公司的身份隶属于中国石化总公司西南分公司。当前油气开发的主要问题是征、租地困难，地方协调难度增大，有一个工区，因青苗赔偿、过桥过路而发生的强行收费，使施工期拖延一个月之久，影响了整个工程。
总的看，地勘单位属地化和改企之后，队伍稳定，与地方经济的融入紧密，发展势头良好。实践证明，《国务院办公厅关于印发地质勘查队伍管理体制改革方案的通知》。（国办发[1999]37号）所确定的地勘队伍改革方向是完全正确的，所提出的各项政策措施是切实可行的。
四、问题和建议
在调查研究中，各方面以矿业权运作为主题，在肯定成绩的和主流的同时，也反映不少问题，其中主要有：
1.在政府实施“招、拍、挂”的矿业权中，边界有些不清
对此虽然在国土资源部颁发的办法中规定4条，在四川省的办法中规定3条，但都不够具体，操作起来具有多解性。更主要的是在利益的驱动下，有些地方政府无视上级规定，任意扩大探矿权的“招、拍、挂”范围。如凉山州召集在该区工作的地勘单位开会，帮助政府把全州划出50个成矿区块，然后全部实行“招、拍、挂”出让矿权。结果该州再没有可以登记申请矿权的区块了。还有的地县矿管部门，只要你一申请登记，他们就在登记的区块、设置“招、拍、挂”的矿权。上述做法，得到省委、省政府的支持，而省委、省政府的支持则多是从防腐败角度出发，具有政治考虑。这样，下边有利益驱动，上边有政治要求，使这个问题很难纠正。此外，国家发改委还规定，煤炭的矿权，只能卖给国有企业，也是不符中央政策的。
2.在矿业权“招、拍、挂”的主体上有些不清
本来政府颁布的办法，只限于政府掌控的矿权，实施的主体是政府。可是四川省把它扩大到国有企事业单位，要求他们去转让或处置矿权时，也必须“招、拍、挂”。这就产生两个问题，一是侵犯了企业的经济自主权，因为矿业权是企业的法人财产权；二是有的矿权处置不适合“招、拍、挂”，如地勘单位与外商、内资合作勘探，完全凭借合作伙伴主观认可，双方自愿，无法搞“招、拍、挂”。四川地勘局在凉山州的一个金矿，已谈好与福建紫金矿业合作，但申请一年多，州政府就是不批。原因是州政府要拿去“招、拍、挂”。这种做法已严重干扰地勘单位正常的生产经营活动。
3.政府直接从事矿业权经营，已形成一种很强的势头
具体做法是把所有可能形成初级探矿的地段，政府全部控制起来，然后通过政府立项，向地勘单位发包技术劳务，取得升值的探矿权或采矿权之后，再由政府招、拍、挂。显然这已不是行政行为了，而是生产经营行为，但又不搞工商注册，不搞企业核算，不搞勘查登记，完全凭借行政权利，在矿业权市场上既当裁判员，又当运动员，发展下去会产生许多消极影响。
4.对探矿权优先获得采矿权的规定，在实际运作中受到质疑
有人花许多钱购买探矿权，可是却无法保证获得采矿权，实在是不合理。而在解释“优先”时，有些地方政府说成是同等价款的优先，即探矿成功之后还要拍卖，价优者优先，更增加了投资者的顾虑。对此，有些地方把两权合一拍卖，在出让条件上注明，必须完成的探矿工作之后方能转入采矿。
5.对政府拍卖矿业权所得价款的使用，虽然有要求但没有检查，实际用途不够清楚
有人认为，由于这些价款地方政府分大头，要真的都用于地质工作也不尽合理。如有的地区一年可收回几个亿，在本地根本没有地方可用。
6.从四川省探矿权的总体情况看，勘查登记的面积相对于勘查投入，投资强度太小，每平方公里每年的投入仅为1.7万元
这对矿业的发展是很不利的。其所以出现这种情况，主要是现在的地勘单位属于事业性质，自有资金不足，又不肯大胆转企，只能用占地盘办法来实现他们的过渡。
针对上述问题，提出如下建议：
（1）必须明确，矿业权“招、拍、挂”办法所规定的出让主体，只是政府，其他矿业权主体（包括国有企事业）用什么办法转让，应当由他们自己决定。同时在一个省区范围内，应当把拍卖的探矿权同批准授予的探矿许可权具体分开，防止地、县政府任意扩大拍卖范围。总的指导思想是降低探矿权进入的门槛。
（2）必须明确，对矿产勘查的区块或项目，一经投入就是探矿行为，也就是进入了矿业权市场从事经营，因而也就必须按规定的游戏规则行事。这一点作为矿业权市场的主管部门（国土资源部、厅）应当向各级领导讲清楚，并履行自己的责任。而各级政府也应当按照游戏规则的规定，组建矿产勘查公司，以企业法人的身份从事矿产勘查，政府则是出资者，其干预不是用行政办法，而是用资本的办法。
（3）关于探矿权和采矿权的统分问题。从实际看，合二为一是完全必要的，关键是如何防止以探代采，对此只要在探矿权自然转为采矿权时，增加一些必要条件就可解决，不必非要搞两权分离。
（4）对政府出让矿业权所获得价款的分成和使用，确有必要加以改进。主要是分成的大头应当上交中央，理由是既然是国有资产收入，就不能由产地占大头。而且地方占大头，也会助长为片面追求权益而扩大矿业权的“招、拍、挂”范围，同时也不利于在更大范围内把价款用于地质工作。
（5）对有些探矿权人占有勘查面积过大，单位面积资金投太少的问题，应当引起国土资源部主管部门重视。这不仅关系到个别矿产勘查单位，更关系到其他社会资金的进入，进而影响中国矿业的发展后劲。建议列出专题进行研究，提出切实可行的改进意见。