下一步改革的几种可能性预测及利弊分析

如题所述

从8部委局对19个省(区、市)330个地勘单位的调查情况看,愿意企业化的极少。因此,地勘行业主管部门不大可能继续推行企业化,从《关于分类推进国有地勘单位改革的若干意见》(初稿)看,基本上是反映广大地勘单位的意见,要回到公益类事业单位,但没有提出具体的分类意见和分类改革的方案。

从研究角度看,下一步可能采取的改革方案有以下几种。

(1)地勘单位主体划为公益一类,主要承担中央和地方财政出资的地质工作任务,少数划为公益二类,承担社会需要的勘查项目,极少数划为经营类实行企业化。具体又有两种做法:

1)国家地勘行业主管部门负责行政,同时对中央财政支出的地质工作任务,通过项目联系全国地勘单位。中央企业管理的地勘单位归地勘行业主管部门管理,与中国地质调查局和省(区、市)属地化地勘单位为各自独立的事业单位。对中央和地方财政出资的地质工作项目,分别通过竞争机制择优安排。社会需要的勘查项目由公益二类地勘单位通过市场竞争取得。这是政府主导、市场为辅的地勘项目市场化改革方案。

2)国家地勘行业主管部门负责行政,并与省(区、市)双重领导属地化地勘单位,进行合并重组,地质队按地区合理布局,统一安排中央和地方财政出资的地质工作任务。中国地质调查局改为区域地质调查局。由中央企业管理的地勘(总)局,改为地勘行业主管部门的专业司局,所属地质队可以属地化。社会需要的地勘项目由公益二类地勘单位通过市场竞争承担。这是地勘项目计划为主、市场为辅的方案。

这两个方案的优点是地勘工作集中、统一、有序。缺点是政府主管部门权力过大,政事不分,管事过多,效率不高,与国家行政机关大部门制的改革方向不符。此外,地勘单位的主体缺乏活力,社会上对地勘工作不断增长的多样性需求,无法满足。

(2)地勘单位主体划为公益二类,中国地质调查局及其归口单位和省级地质调查单位及地质环境监测站等划为公益一类,极少数地勘单位划为经营类实行企业化。具体做法也有两种:

1)国家地勘行业主管部门负责行政,同时管理中国地质调查局,并通过中央财政找矿突破战略行动、资源综合利用、境外风险勘查和地质环境整治等专项,联系全国其他地勘单位,通过市场竞争安排项目。中央企业管理的地勘(总)局机关划归国家地勘行业主管部门,成为专业局,所属队伍可以属地化。地方财政出资的地质工作任务由地方地勘行业主管部门通过市场竞争安排。属地化地勘单位基本维持现状,所有地勘单位可以自主参与竞争政府财政项目和社会出资项目。这是政府与市场结合的地勘项目市场化改革方案。

这个方案就政府财政项目来说,优点是集中、统一、有序,缺点是政府主管部门权力过大,政事不分,管事过多,效率不高,与国家行政机关大部门制的改革方向不符。同时,从以往的实践经验来看,公益二类地勘单位自由度较高,往往把相对好拿的政府财政项目放在一边,主要精力放在竞争社会出资项目上,甚至不愿接受难做的政府财政项目。而且,以往的实践证明,这样的体制、机制还会影响公益一类地勘单位的稳定和健康发展。

2)国家地勘行业主管部门负责行政,同时通过中国地质调查局与各省(区、市)(业务上)双重领导省属地勘单位。中央企业管理的地勘单位划归中国地质调查局管理,(总)局机关改为中国地质调查局的专业部。中央财政出资的地质工作任务由中国地质调查局统一安排,地方财政出资的地质工作任务由地方地勘行业主管部门交给省级地质调查局统一安排。地质工作项目主要有计划地安排,部分地区地勘力量不足,地勘单位可以跨省区通过内部竞争安排地质工作项目。社会出资项目则通过市场竞争取得。地勘单位维持原建制,以求稳定。有条件时可以逐步合并,以便在地区上做到合理布局,有利于减少无序竞争。这是政府计划主导、市场竞争为辅的改革方案。

这个方案的优点是政事分开,主要难点是要把中国地质调查局和省级地质调查局建设好,统一隶属关系。原工业部门的地质总局和各省、区、市的地勘局都要取消,分别加入中国地质调查局和省级地质调查局。同样的问题还是,公益二类单位自由度较高,往往会把争取社会出资项目作为工作重点,主要精力不可能放在可以稳拿的政府财政项目上,难以确保公益性地质工作的优质高效。

(3)坚持国办发〔1999〕37号通知的《地质勘查队伍管理体制改革方案》,在贯彻中发〔2011〕5号事业单位分类改革中,根据中央和地方政府今后十年内对地质工作的需求,第一步,首先划分出公益一类单位,建精、建强国家地质调查局和省级地质调查局,主要承担中央和省级政府财政出资的地质勘查任务,以基础性、公益性区域性地质工作为主,矿产勘查原则上做到远景评价,部分做到普查程度,做少量控制性探矿工程。国家地质调查局的直属队伍,从全国地质工作今后十年需要考虑,人员数量、专业结构和地区布局尽可能合理。省级地质调查局的队伍数量和结构则要根据各地实际需要确定。国家地质调查局与省级地质调查局在中央和地方财政支出上单列科目,在业务上有领导关系,通过协调有计划地安排中央和地方财政项目。中央企业管理的地勘(总)局机关,改为国家地质调查局的专业部。各省(区、市)地勘局机关精简合并为省级地质调查局。第二步,除此之外的地勘单位,已经具备企业化条件的转为企业,主管部门还可以牵线搭桥,帮助它们在自愿互利的基础上,跨地区兼并重组,实行股份制,做大做强。暂时没有条件企业化的地勘单位,先划为公益二类,主要面向社会对地质工作的多样性需求,2020年前逐步创造条件向经营类企业过渡。这是深化改革的方案。

这个方案的好处是,既贯彻了中发〔2011〕5 号文件,又与国办发〔1999〕37 号文件相衔接,给全国地勘行业各级单位和广大职工以中央清晰、一致、坚定的改革信息,避免不必要的误解和混乱的折腾,取得实实在在的改革红利。作为地勘队伍管理体制改革研究课题,我们推荐这个方案。主要理由是:

1)中发〔2011〕5号文件和国办发〔1999〕37号通知中,对事业单位改革的方向是一致的,即政企事分开、管办分离。

2)地质工作必须适应社会主义市场经济体制的要求,过去十几年的实践证明,地勘单位只有融入市场经济才有生机活力。政府财政只能保障公共服务,通过事业单位提供公共产品,不具有产业竞争性。商业性的地质工作如矿产勘查开发、地质灾害勘查防治、工程勘查施工等,应该通过市场竞争机制运作。政府财政不应该也不可能继续包揽商业性地质工作。这是地勘队伍管理体制改革的主要依据,即公益性地质工作保留部分精干力量由政府财政负担,其余地勘单位逐步改组成按照市场规则运行和管理的经济实体。

3)大部分地勘单位企业化,扩大了发展的空间,提供了灵活的市场机制和多种多样的体制创新机遇,将极大地激发地勘单位的积极性,真正成为地勘市场的主体和主力军,不仅可以满足社会上对地勘工作的广泛需求,也是公益性地质工作的坚强后盾。事实上,多年来许多地勘单位一直在进行着这种探索,有很多设想和成功的经验。主管部门应该积极鼓励和认真总结推广。必须认识到,地勘工作市场化改革方向是不可逆转的,只有深化改革才能取得改革的红利。

4)地勘单位由事转企的过程中,可利用过渡期国家给予的转企支持政策,首先以地勘局为单元进行兼并、重组,在行业主管部门协助下,通过协商在自愿互利的基础上,还可以跨部门、跨地区组织能力更大、更强的联合企业。从而彻底改变地勘单位小而散,抗风险能力弱的局面。

5)铀矿地质队伍也要进行改革。由核工业地质局管理的队伍划为公益一类,其余划为公益二类,今后逐步与铀矿山企业结合企业化,为发展核电工业服务。

6)西藏地质工作可以由国家地质调查局组织力量支援,发现的矿产资源近期内多数应该作为战略储备,勘查程度不宜很高。

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