“新公共管理”理论产生的背景、基本内容及 其影响 (一)“新公共管理”理论产生的背景 对“新公共管理”理论的考察,有必要将其置于整 个公共行政学发展的时代背景与学科历史背景之中。 “新公共管理”理论并不是凭空产生的,它既是公共行 政理论适应时代发展的必然结果,又是公共行政理论 内部一次“范式”转变。“新公共管理”理论的产生以 及以“新公共管理”理论为取向的行政改革的出现,有 其深刻的时代背景和原因。 首先,西方国家国内经济和政治因素,将其行政 改革提到了议事日程。“二战”以后,西方各国政府普 遍采用凯恩斯主义,对社会经济生活实行全面干预, 导致了以低速增长和结构性经济危机相交织为特征 的“滞胀”现象的出现。由此带来的经济和政治问题 到1973 年石油危机之后以巨大的财政预算赤字甚至 财政危机的形式表现出来,而且出现了通货膨胀、高 失业率和巨额财政赤字,严重困扰着各国政府和公共 部门。同时,战后对经济的全面干预,使各国政府职 能不断扩张,政府规模不断扩大,导致西方国家政府 普遍机构臃肿、效率低下。而传统的政府管理模式, 无法回答和解决现代政府面临的日益严重的问题。 其次,经济全球化的出现,推动了当代西方国家 政府改革和“新公共管理”理论的产生。全球化趋势 造成了竞争压力的日益加剧,为了在21 世纪的国际 竞争中处于有利地位,各国政府对于国家综合竞争力 日渐重视。而政府能力是一国综合国力和竞争力的 一种主导因素,政府如何寻求保护和促进本国在全球 竞争中利益的方略和战术,促进经济发展,提高本国 福利,成为社会各界的焦点; 经济全球化对政府公共 管理提出更高要求,成为政府公共行政改革的强大动 力。 再次,私营部门的革新,为政府管理的改革提供 了压力和示范。在生存危机的逼迫和利润动机的驱 使下,众多私营部门进行了大刀阔斧的改革。它们取 消集权,下放权力,减少中间层次,着重抓质量,提高 生产效率,接近广大消费者,以便在新的全球市场中 保持自己的竞争地位。这些改革,使得私营企业利用 较低的劳动成本、更有效的管理和更强的竞争能力, 在大多数公共服务领域的经营中取得了更高的效益。 与这些私营部门积极进取的情形相比,政府的改革姗 姗来迟,人们看到的是毒品泛滥、犯罪猖獗和公共部 门的僵化与低效。私营部门的改革意识和卓越的成 效,既是政府行政改革的压力,也是一种示范。 最后,科技革命尤其是信息技术革命,也是西方 行政改革的原因之一。信息技术将全球经济联成一 体,并改变了经济的增长方式。同时,信息技术也不 可避免地改变了人类的生活方式以及社会的运行方 式。因此,政府不得不适应这种变化,并积极地推动和调控这种变化。知识和信息的快速、大量传播,社 会力量的交流和协调能力加强,使政府受到的制约不 断增大,企业、社会组织、公众必然要求对公共事务管 理更多的参与,政府将不得不更加倾听社会各界的意 见。这一切迫使政府和公共部门不断完善自己,提高 服务水平和服务质量。 “新公共管理”理论是公共行政研究的一次“范 式”转变。一般认为,在公共管理学的学科发展史中, 曾先后出现过两个范式,一个是公共行政范式,另一 个是“新公共管理”范式。 19 世纪,西方行政面临三大问题:一是行政系统 靠个人效忠性的“庇护———依附”关系维持,由此滋长 了裙带关系和官场腐败;二是公务人员的职业生涯缺 乏保障,吸引不了社会精英的加入,导致行政能力和 效率低下;三是“政党分肥”制度的严重影响,为政党 胜负所左右,行政人员与选举官员共进退,导致行政 系统周期性震荡,政府政策难以连续有效地进行。 针对早期行政存在的三大弊端,西方学者寻求的 对策是:官僚制、政治———行政分离、文官制度和泰勒 主义。由这些要素构成的理论范式,确立了公共管理 研究领域第一个范式———公共行政范式,它在解决早 期行政存在的问题方面发挥了巨大作用。强调规章 制度和人格化的韦伯官僚制原则解决了早期行政的 两个基本问题:一是由公职人员与社会显贵之间的庇 护所带来的裙带关系、个人特权、无原则的特许等问 题;二是公职的业务性质和公职人员的“非精英化”。 威尔逊的政治与行政相分离原则所解决的问题:一是 周期性的政治选举对行政组织稳定性的影响;二是革 除“政党分肥”的弊端,通过文官制度建设,使政策执 行人员不再同竞选官员共进退,避免了政党竞选的周 期性震荡,抑制了“政党分肥”的行为现象。泰勒的科 学管理理论则提高了行政效率。 尽管传统公共行政范式获得了极大成功,为世界 各国政府所广泛采用,但到了 20 世纪 60 年代至 70 年代,批判传统公共行政学的理论越来越多,其中最 有影响的是新公共行政学、政策科学和公共选择学 派。新公共行政学一反以往过于重视效率的价值观, 在传统行政学的目标中加入了“社会公平”, 围绕着 “分权”、 “参与”、“沟通”等民主行政中的若干问题展 开讨论。同时,它反对文官中立,认为在不平等竞争 中,这种角色本质上是欺负弱势群体的帮凶。政策科 学在一定意义上讲,也是针对传统公共行政学过于重 视官僚制理论,以及把政策的制定与执行割裂开来等 问题而发展起来的。它明确地提出要对政策制定的 全过程进行研究,并提出要改善政策系统,提高政策 质量。公共选择理论的核心理念是市场价值的重新 发现和利用,要求减少政府的管理职能,让一部分社 会所需要的公共产品和服务通过市场来提供;在公共 服务提供领域引入市场竞争机制,以打破政府垄断; 给予公众对公共服务进行选择的机会和自由,等等。 从以上论述中可以看出,随着时代的变迁和理论 的发展,传统公共行政学由于其自身理论上的弱点, 面临全面危机和严重挑战。变化的世界需要新的理 论范式, “新公共管理”研究范式在这样的背景下涌现 出来,并开始成为传统公共行政研究范式的替代物。 (二)“新公共管理”理论的基本内容 综合国内外学者的论述和各国行政改革的实践, “新公共管理”理论主要包括以下几个方面的内容: 其一,转变政府职能。长期以来,人们都误以为 政府的主要职责是收税和向社会提供服务。而“新公 共管理”理论则认为,政府的中心工作是制定政策而 不是执行政策。政府只起“掌舵”的作用而不起“划 桨”的作用。政府职能的转变,有利于缩小政府规模, 减少开支。同时,政府职能的转变,还有利于政府专 注于公共政策的制定、监控和评估,进而提高政府管 理和服务的效率。近年来,英、德、荷兰等国政府采取 的简化服务手续,制定并公布服务标准,在某些行政 区域和部门或行业开办“一站商店”服务等,就是政府 在这种新的政府———社会关系模式下所施行的一些 具体措施。 其二,政府应具备“顾客意识”。“新公共管理”理 论改变了传统公共行政模式下政府与社会之间的关 系,强调“顾客至上”,提供回应性服务,即政府不再是 官僚机构,而是负有责任的“企业家”。社会公众则是 因向政府纳税而享受政府服务作为回报的“顾客”,政 府服务应以顾客为导向,满足公众不同需要。 其三,引入竞争机制。传统公共行政中,政府习 惯于采取垄断方式进行管理活动。它常常把竞争看 作是一种浪费和重复,人们对政府的垄断行为也习以 为常。与传统公共行政排斥私营部门参与管理不同, “新公共管理”理论认为,政府没有效率的主要原因在 于缺乏竞争机制。因此,它主张用市场的力量来改造 政府,在公共部门中引入市场竞争机制,取消公共服 务的垄断性,让更多的私营部门参与公共服务的供 给,进而在公共部门与私营部门之间、公共部门机构 之间展开竞争,以缩小政府规模,提高政府工作效率。 例如,大多数西方国家多将政府投资兴建的基础设施 和公共设施工程,通过投标的形式交给私营企业,而 政府则充当“发包人”的角色。 其四,广泛采用私营部门成功的管理方法。“新 公共管理”理论认为,无论是私营部门还是在公共部 门,管理在本质上是一致的。
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