我国经济体制改革是从农村开始的.以家庭承包经营为主要内容的我国农村微观经济体制改革,就其初衷而言,是一场经营制度而不是产权制度的改革；就其改革成果一一家庭经营方式的确立,至多也许只能是古老家庭经营形式的重新发现.但是,由于经营方式和产权制度的变革,存在着内在因果关系,使得家庭承包制在实现经营方式变革的同时,也不可避免地静悄悄地引发一场产权制度的变革,这才是家庭承包制的精髓之 所在.我国农村微观经济体制改革之所以取得了举世瞩目的成就,其深层原因就在于这里.
一、 我国农村微观经济体制改革是始于“两权分离”
20世纪50年代,我国所选择的高度集中的计划经济体制,是建立在无视乃至否认微观经济细胞的局部利益的基础上,这就不可避免会造成国家利益和农民利益的尖锐矛盾.而“政社合一”、“一大二公”的农村人民公社,则在国家与农民之间形成了一个缓冲体.它既能够在国家与农民之间的利益发生冲突时,起着缓冲的作用,又便于政府强制性实施自己的意图,落实政府下达的指令性计划.鉴于价格对生产的调节作用主要是通过价格高低对生产者利益的影响力,从而使各个微观主体自动调节自己的行为,改变自己的决策来实现的.我国当时弱化价格对农产品生产调节作用主要是通过改造农村微观经济主体,弱化微观经济主体利益在其决策中的地位来实现的.这具体表现在,从个体农户转为初级社、高级社和人民公社,就是为了削弱产品价格对生产决策与销售决策的影响.我国农村人民公社制度中,由于其决策者即公社社长、生产大队长、生产队长已经不单纯是该集体经济组织单位的利益的代表者,他们还应当反映政府的意志和利益,因为他们的身份是由上级政府授予的.何况,政社合一的农村人民公社制度,通行的是下级服从上级,因而,当微观经济主体的利益与宏观经济利益发生矛盾时,会以牺牲微观经济利益来保证宏观经济利益.当然,从权、责、利紧密结合的个体家庭经营到权、责、利彼此脱节的大集体经营,也使得农民与集体经济组织的利益关系,远不如作为家庭成员与家庭经济细胞的利益关系那么密切,这就使得以往农村那种微观经济组织的经营行为,有可能较大程度偏离微观经济利益最大化原则.与高度集中的计划经济体制相联系的我国农产品统购统销和农村人民公社微观经济组织的这样一种体系中,由于强制性购买给农产品价格的交换,加入了调节收入分配的职能,使收入分配职能与交换职能相互交织在一起,而价格所固有的资源配置职能则完全为指令性计划所代替.价格职能的这种严重扭曲,是政社合一的 “一大二公”的农村人民公社这种组织具有的行政功能和对价格反映不敏感为前提的,也是以工农产品交换不等价为条件的.
既然我国城乡经济体制改革的目标,是从高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制转换,这就要求从根本上改革以往那种与计划经济体制模式相适应的微观经济体制,把微观经济组织重新塑造成为能够对市场供求与价格变化作出及时而又灵敏反应的市场主体,没有这样的市场主体,市场经济也就发展不起来.由于我国传统的农村微观经济组织,是作为政府的附属物而存在的,没有自己的生产经营自主权,这就谈不上形成真正意义上的市场交换.所谓市场,无异是众多的独立经济活动主体之间所形成的相互交换关系,没有微观经济组织的独立性与自主权,也就无所谓市场.从一定意义上说,落实农村微观经济组织的生产经营自主权,是其进入市场的先决条件.我国农村微观经济体制改革的第一步,就是逐步消除“政社合一”的传统微观经济体制,并通过实行承包经营责任制,把生产经营自主权还给基层行为主体,实现所有权与经营权的分离.确保微观经济组织的生产经营自主权,是与发挥市场机制的作用密切联系在一起.甚至可以把它看成是同一个问题的两个侧面.因为从另一种角度看,只有把农村微观经济组织从政府的直接控制下解放出来,由市场代替政府直接引导其生产经营活动,农村微观经济组织的生产经营自主权才有可能得到真正落实.
二、我国农村微观经济体制改革的深化要求“两权合一”
长期以来,人们都用“两权分离”的理论,来概括我国农村微观经济体制改革的特点.而改革的实践表明,这种观点带有一定的片面性.这首先表现在,农业中的“两权分离”,主要是指农业用地,所有权归集体,经营权属于个人.而农业用地以外的其他生产资料,现阶段绝大部分由农民个人投入的.这部分生产资料的所有权与经营权均统一于农户,并不存在“两权分离”的问题.从严格意义上说,即使是农业用地,也不能理解为完全意义的“两权分离”.因为在家庭承包制长期稳定前提下,政策上允许承包户对农业用地拥有一定处置权.即农户有权转让、出租、抵押土地,并使这种制度体现市场法则.这意味着在承包期间土地的终极所有权归集体,而法人所有权属于农户,假如农户没有这种意义的所有权,也就谈不上有处置权以及以处置权为前提的经营权.虽然家庭承包制的实行,没有改变土地的集体所有制,但是,从土地的集体统一经营向农户分散经营的转换,势必导致土地集体所有制产权结构发生明显变化.因为从此以后,土地的权利被划分为所有权与使用权或经营权的“两权分离”.随着土地经营方式的发展和土地转让转包的实行,又逐渐划分出土地的承包权、经营权、转包权等多种类型的权利.我国农村集体土地的所有权,反映的是农村土地的集体所有关系.土地承包权反映的是作为集体成员的农户的一种权利,即农户拥有向集体承包土地的权利.土地的使用权是作为耕作者的农户的一种权利,反映土地的使用关系,明确这一权利是保证土地得以正常使用的条件.土地权利的划分与界定,是土地市场建设的基础.因为土地市场的每一项活动,都会表现为权利的交换.土地权利的明确划分和界定,是土地进入市场的前提.
其次表现在,持“两权分离”观点的人,把我国农村微观经济体制改革仅仅看成是经营方式的改革,而没有进一步认识到同时也涉及到所有制改革.不错,我国农村微观经济体制改革,是从经营方式改革入手的,即把传统的高度集中的集体统一经营,改革成为集体统一经营与家庭分散经营相结合的双层经营体制.而一旦所有权与经营权相分离,作为基本生产经营单位的承包户,为了在经济运行中不断增值价值,扩大生产经营规模,客观上要求在原生性的集体所有权之旁,发生所有权分孽,即再生出次生性个人所有权.这个道理是不难理解的.在集体所有、集体经营高度统一的传统体制下,其生产经营成果自然归集体所有.而在以家庭经营为基础的“两权分离”情况下,集体只拥有对原来属于集体所有的那部分生产资料的所有权,而不完全拥有承包户运用这些生产资料（当然也包括农户追加投入的属于承包户所有的其他生产资料）进行生产经营活动所创造的全部产品（或收益）的所有权.因为在新型农村微观经济体制下,承包户是一个自主经营、自负盈亏的经济单位,其生产经营成果理所当然首先归承包户占有.承包户除了向国家缴纳一定税收,向集体缴纳一定公共提留,其余的产品和收益均归承包户所有.既然这部分产品和收益是归承包户所有,其产权关系是很明晰的.不论承包户运用这部分基金是采用什么形态,是用于积累或者用于消费,均不改变个人所有权性质.这就在一定程度上实现经营权与所有权的统一,或实现经营权与所有权的结合,增强农户自我积累与自我发展的能力.伴随着家庭承包制的实行,农民也因此由过去单纯的劳动者和消费者,转换为劳动者与经营者及与其相联系的投资者,农民在获得对部分剩余产品的所有权和支配权的同时,具备了积累私有财产的功能,从而激发了农民的劳动热情和投资热情.
我国农村微观经济体制改革,之所以必然要在经营方式改革的基础上,进一步触及所有制结构的改革,重新确立农户所有制的重要地位,就是为了实现农户经营权与所有权的适当结合,以及在这个基础上把农户真正塑造成为自主经营、自负盈亏的独立商品生产者与经营者,以适应向社会主义市场经济转换的需要.相对于城市微观经济体制改革来说,农村微观经济体制改革是搞得比较彻底的,使得经济利益关系的调整是与经济运行机制的转换,紧密地联系在一起.即不存在着经济利益关系调整后而经济运行机制难以转换的问题.其重要原因就在于我国农村微观经济体制改革,从一开始就不是仅仅停留在经营方式的变革,而是同时触及产权制度的核心,即所有制结构的变革,从而实现了经营权与所有权的结合,实现权、责、利的高度统一.
这就不难理解,我们之所以要把产权制度改革,上升到深化微观经济体制改革的突破口位置,就是为了通过它,把传统的微观经济组织改造成为产权关系明晰、产权约束硬化的新型微观经济主体,使其经济行为的外在化效应降低到最低的限度.这是因为,理性的经济人,都是以追求自身利益的最大化,与其相联系的,就必须不断地进行收益与成本的计算,以达到利益和效用的最大化.而这只有通过改革,把经济行为的外在化效应降到最低的限度,把社会成本费用内在化为微观经济组织的成本费用,才能促进微观经济组织提高投入产出比,提高经济运行效率.产权界定越清晰、越完善,微观经济主体经济行为的外在效应就越小,微观经济组织的运行效益就越高.纵观我国农村微观经济体制改革的历程,大体经历了以所有权与经营权的结合为前提（传统微观经济体制的特征）,到所有权与经营权的分离,再到经营权与所有权的结合的演变过程.不过,后一种结合并不是前一种结合的简单重复,或者说是前一种结合的复归,而是在微观经济组织制度创新的基础上,实现崭新的结合,为的是适应从高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制转换.
三、我国农村微观经济组织产权制度改革面临的问题及改革方向
我国农村微观经济体制经过30年的改革,与社会主义市场经济体制相联系的农村土地产权制度框架初步建立,绝大多数农民获得了长期不变的土地承包权和使用权,农村土地使用权长期化、资本化、物权化作为一种发展方向和趋势基本确定下来.但是,农村土地产权制度还很不完善,如何维护农民的土地所有权,保障农民的合法权益,确保农民收入的持续增长乃是深化农村土地产权制度改革必须解决的带有根本性的问题.按照我国宪法和土地法的规定,除法律特别规定的属于国家所有的土地以外,农村土地为农民集体所有.但是,在实际运作上,农民并没有行使土地所有权的组织形式和程序.实际行使集体土地所有权、特别是行使出让土地权力的,往往是乡村少数干部.依赖土地为生和最珍惜土地集体所有权的广大农民,根本没有知情权、参与权、申诉权,更难以保护自己的土地不受侵袭.依据我国现行法律规定,国家是唯一的土地供应者.农村的土地要变更为非农业用地,必须由国家征用后再提供给土地使用者.农民无权以招标或其他形式出让属于自己所有的土地的所有权,包括大量用于商业性开发的土地.这种土地制度安排意味着农民集体所有权只能向国家（或政府）转移,而且只能是单向的、不可逆转的转移,是行政强制的、非市场交换的转移.农民集体土地所有权在经济上并没有得到实现,更谈不上充分地实现.
我国农村土地征用制度改革的出发点,应当是建立在维护农民利益的基础上.其基本精神是土地作为一种生产要素,要由市场来配置.土地价格要在市场竞争中形成.要逐步消除妨碍土地正常流转的政策性与制度性障碍.要严格区分公益性用地和经营性用地,明确规定政府土地征用范围,严格控制征地规模.公益性用地要实行征地价格听证会制度,完善征用办法、补偿标准和补偿机制.建立健全失地农民就业安置和基本生活保障制度,逐步建立起“经济补偿、社会保障、就业服务”三位一体新模式.经营性用地要退出政府征用范围,按市场法则运作,全面推行土地使用权招标、拍卖、挂牌出让制度.积极探索集体非农用地进入市场的途径和办法.让农民长期分享改变土地用途带来的增值收益.承认土地的商品属性,就必须保障土地产权的完整性.因为商品交换实际上就是产权交换.当一种商品出现在市场上,就发生两束权利的交换.权利往往附着在一种有形的物或服务上,但是,正是权利的价值决定了所交换的物品的价值.产权的一个重要功能,就是引导人们实现外部性内在化的激励.产权界定的不清晰,是产生“外部性”和“塔便车”的主要根源.实际上产权的起源也与外部性存在着内在的联系.有效的产权可以降低、甚至克服外部性问题.产权的形成实质上是一个外部性内在化的过程.
在我国城市化过程中,土地问题的核心是一个制度问题,是一个在土地级差收益增值过程中,其增值部分应当由谁分享的问题.我国现行法律界定,对失地农民个人乃至集体的补偿是,根据土地在作为农业用地的价值确定的.这意味着政府征地支付给农民的补偿,只承认土地作为农业用地的产值,不承认土地作为非农业用地之后所带来的巨大的级差地租与农民有关.即农民无权分享土地城市化所带来的土地增值成果.实践证明,现行的土地征用补偿标准是远远不足以补偿失地农民的损失,更谈不上保证失地农民的可持续生计.与城乡二元结构相对应,农村土地是以低价征用的方式转换为城市建设用地,使得我国城市化的飞速发展,在很大程度上是通过政府与农民之间的不等价交换实现的.农民已经为我国城市化付出高昂的代价.如果我国城市化的实惠主要是由城市居民享受,农村人口群体（包括农民工）只能享受城市化成果的边缘部分,甚至城市化发展的实惠同大部分农村人口无关,这种城市化模式是不值得提倡的,更谈不上符合科学发展观的要求.
我国农村土地产权制度的不合理,已经引起中央政府的重视.这具体表现在中央在形成城乡经济社会一体化新格局的决策过程中,把土地增值收益分配放在重要的位置.2007年的中央一号文件,明确指出,土地出让收入用于农村建设的增量要继续高于上年.建设用地税费提高后新增收入主要用于“三农”.2008年的中央1号文件,也强调指出,政府土地出让收入用于农村建设的增量要明显高于前年.应当这样看,即使是真正属于公共利益的强制性征地,也必须遵循“征地按市场补偿”的原则.只有按市场形成的集体建设用地价格,给予农民相应的补偿,才能切实保障被征地农民的利益.目前我国征地工作面临的一个突出矛盾,就是国家重点建设项目的投资概算中,用于征地的补偿资金严重不足,为了保证国家重点建设项目的顺利进行,中央主管部门往往采取征地费用包干给地方政府的办法,把与农民的矛盾推给地方政府.地方政府在推进工业化、城市化过程中,面临着发展地方经济的巨大压力.他们不得不以各种优惠的土地条件引进项目,招商引资.其低成本发展的首要条件,就是能够从农民那里低价取得土地.这对地方政府来说,既能加快本地区经济增长速度,又能实现地方政府财政收入显著增长,取得任期内政绩最大化.国家征用农民土地的补偿价所以被规定得很低首先是出于国家利益优先的考虑,其本意是国家为了公共利益而将农民的土地转换为国家所有.问题在于现在征用的农民土地,并不全是为了公共利益,相当大的部分是用于建市场、办工厂,特别是用于开发房地产等商业用地.政府部门以每亩几万元的价格征用农民土地后,又再以几十倍乃至上百倍的价格转让土地使用权,这在某种程度上是对农民利益的侵袭.据国土资源部的公报数字,全国土地出让金收入,2005年为5505亿元,2006年为7000多亿元,2007年为9100亿元,卖地已经成为地方政府财政收入的重要来源,有些城市财政收入的一半来自土地转让收入,被人们称为“土地财政”.从理论上说,农民对土地财产权的实现过程,也就是土地要素逐步市场化的过程,以及与其相联系的城乡二元结构逐步消除的过程.但是,要使这个目标真正实现,还有很长的路要走.我国农村土地产权制度改革进入攻坚阶段.
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