公共行政学像其他学科一样，其产生都不是偶然的，而是有着深刻的社会和历史背景。作为门独立的学科，公共行政学是在以下几个方面的要素的推动下逐渐形成的。
第一，西方
资本主义国家政府职能的扩张和行政权力的扩大提出了公共行政学研究的需要。公共行政学是时代的产物。在奴隶社会和封建社会，
社会生产力水平低下，社会生产和
社会关系较为简单，与此相适应，国家事务也不复杂，而且，国家的行政权没有从国家权力体系中分化出来，因此，社会上还没有建立公共行政学科的迫切要求。在资本主义国家发展初期，政府奉行消极无为的放任主义政策，政府的职能有限，其任务主要是消极地保护个人财产安全，维持社会秩序，保卫国家免受侵略。到了19世纪末，资本主义由自由竟争向垄断过渡，在这一时期，随着社会关系的日益复杂化，带来了一系列的社会问题，矛盾和冲突甚至成为一种普遍的社会现象。为了缓解和解决矛盾，维持社会的稳定和促进社会的发展，政府开始转变过去那种消极、被动的状态，积极干预社会生活。因此必须建立一个大政府来管理大行政的工作。在这种情况下，原有的行政管理方法已经不能适应时代发展的要求，迫切需要有一门理论来指导国家的行政管理活动，以使政府更好地履行其职能和完成其使命。于是，现代行政学便应运而生。
第二，科学管理运动的兴起，推动了公共行政学的形成和发展。19世纪末，欧美主要国家早已完成
产业革命，资本主义经济迅速发展，科学技术突飞猛进，新机器的发明，新的能源动力的采用和新的运输工具的使用，使得众多工人的集中劳动取代了少量劳动者的分散作业，社会化大生产取代了小规模的手工工场生产。为了在产业高度集中，企业间激烈竞争的条件下谋求超额利润，促使资产阶级学者对企业的生产过程进行科学研究，最终形成了一场影响美国乃至西欧
工商企业管理的科学管理运动。科学管理运动兴起之后，
美国政府将科学管理运动提供的科学管理的原理和方法应用于政府的行政管理，精简政府，调整机构，促进了政府工作的改革，提高了行政效率。因此，现代行政学的出现，与西方的科学管理运动密切相关，正是科学管理运动的兴起，才促成了公共行政学的形成和兴盛。
第三，与国家行政有关的理论和政府行政实践为行政学的产生奠定了基础。西方
近代史上的政治学，
君主制时代德、奥两国的官方学以及资产阶级革命以后形成的行政法学，是现代行政学的理论基础。行政学是在这几种理论的直接促进下形成并发展起来的。除了理论渊源之外，行政学的形成还得益于行政实践提供的有益经验。例如，18世纪初期
普鲁士创立的任官制度和19世纪50年代英国建立的文官制度，为行政研究提供了素材，又为行政学的人事行政研究提供了主要的范畴和规范。因此，与行政学有关的理论和行政实践也是行政学形成不可缺少的条件