论我国禁止未成年人吸烟的法律规制
时间:2010-01-25 10:42 来源:杜新忠戒毒网 作者:赵志宏 点击: 次
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编者按：推动和完善立法，在相关的法律法规中明确、细化社会、学校、家庭、医院的责任，唤起社会各界对烟草伤害未成年人身体健康问题的关注，是全社会义不容辞的责任，必须依靠完善的法律手段切实遏制未成年人吸烟率上升的趋势，为未成年人创造一个健康的成长环境。
当前我国未成年人吸烟形势极为严峻。未成年人正处在生长发育的时期，身体及心智都未成熟，吸烟对其造成的损害既广泛又深远。我国现有法律法规对于禁止未成年人吸烟只是作了概括规定，没有明确而具体的规制措施。鉴于此，必须完善我国禁止未成年人吸烟的法律规定，细化相关机关和个人的责任，依靠完善的法律手段切实遏制未成年人吸烟率上升的趋势。
一、我国禁止未成年人吸烟的相关法规评析
综观我国目前禁止未成年人吸烟的法规，可以发现以下特点：
1、国家禁止未成年人吸烟的态度是十分明确的。从我国政府签署联合国《烟草控制框架公约》，到各种禁止未成年人吸烟的相关规定，可以看出这些法律规定注重国家、社会、有关单位和学校对未成年人吸烟危害的宣传教育，倡导大、中、小学生不吸烟，明确了未成年人的父母或者其他监护人对教育未成年人不得吸烟的责任，并且希望未成年人的父母或者其他监护人和教师通过表率行为影响学生不吸烟。
2、仅有个别法规对相关责任单位和个人规定了处罚条款。在笔者所梳理的有关禁烟的法律、规章和地方性法规中，仅有两部法规规定了相关责任单位和个人的处罚条款。《未成年人保护法》规定，对于向未成年人出售烟酒，或者没有在显著位置设置不向未成年人出售烟酒标志的，由主管部门责令改正，依法给予行政处罚。这明确了售烟者的警示义务和核查身份义务，而且确认向未成年人售烟违法的基础上，明确了处罚的合法性。但遗憾之处是没有落实相关责任机关，缺乏具体实施措施和相应的监督、惩戒办法。《深圳经济特区控制吸烟条例》规定对销售给未成年人香烟者，由卫生行政管理部门处以三千元罚款；对没有在出售香烟场所的明显位置张贴或悬挂有吸烟有害健康内容的告示者，由卫生行政管理部门责令改正并处以五百元罚款。这是唯一一个明确相关责任机关和个人具体责任的地方性法规。
3、绝大多数法规规定过于笼统、概略，实践操作性不强。现行预防、禁止未成年人吸烟的条款虽多，但在操作性、实践性、监督等方面存在明显的不足之处。对于相关责任机关和个人缺乏具体实施措施和相应的监督、惩戒办法，执行起来很困难，具体体现在：
首先，对于向未成年人销售烟草者没有规定明确的处罚主体。禁止向未成年人销售或提供烟草制品是禁止未成年人吸烟的重点所在。但是，对于该销售或提供行为大都没有明确处罚的执法主体，没有具体的配套规定。因此，在执法实践中，导致各个机关权责不明，无法可依。另外，尽管法律禁止任何经营场所向未成年人出售烟草，但在生活中，未成年人买到烟草依然轻而易举，小商小贩向未成年人出售烟草司空见惯，鲜见要求买烟者出示身份证件，尤其售烟摊位向未成年人禁售烟草的警示牌更是难觅踪影。在调查中，83%的吸烟学生说，没有遇到因年龄太小而买不到烟的情况。[1]
其次，没有明确处罚的方式和幅度。对于向未成年人出售烟草的商贩应该受到什么样的处罚等在现有法规中没有具体规定，是吊销还是暂扣营业执照、或者罚款，行政机关对于执行处罚这类违法事件没有处罚标准，无法可依。
再次，没有明确规定相关责任单位或者个人履行义务的程序。违法向未成年人售烟的行为人作为行政相对人，在其遭遇到不利于其的行政处罚时，其有知情权和抗辩权。所以，除了用法规的形式告知其不可以向未成年人出售或提供烟草外，还要告知其如何行使这一义务，哪些行为是不合法的。譬如对于如何核实未成年人的身份和年龄要做出细致的规定。
最后，没有明确监护人的责任和权利。未成年人不具备完全民事责任能力，因此，对于未成年人吸烟，其监护人应该承担什么责任，以及对于向未成年人出售或提供烟草者，监护人享有哪些追究其责任的权利，法律没有作出细致规定。
二、各国禁止未成年人吸烟的法律保障措施
很多国家采取法律措施预防、禁止未成年人吸烟。一些发达国家和地区，由于制定了完善的禁烟法律，吸烟率正以每年平均1.1%的速度下降，尤以美国、瑞典、挪威等国家下降幅度明显。这些国家有关的立法经验值得借鉴：
一些国家制定专门禁止未成年人吸烟的法律。例如日本在1900年出台了《禁止未成年人吸烟法》，后来又经过多次修改。法律规定，对于不满20岁①的未成年人吸烟，要没收其烟草和吸烟用具，父母知道孩子吸烟不管不问要受到处罚，向未成年人出售烟草者要被处以50万日元以下的罚款等。目前日本政府已制定了到2010年为止未成年者吸烟为零的目标[2]。
一些国家通过其他法规对向未成年人出售烟草规定了严格的罚则。例如韩国政府禁止向青少年（19岁以下）售烟，否则将被罚款1000万韩元（折合人民币大约6、9万元）或入狱两年。意大利禁烟法规定，向16岁以下儿童出售烟草者处100万里拉罚款。在新加坡，政府禁止售卖小包装的烟草，以减少青少年烟民增加。
一些国家采取了其他配套措施预防、劝阻未成年人吸烟。1995年美国总统宣布的烟草管制新措施规定：禁止在学校和学生活动地区设置烟草售卖机；卖烟者应先查明顾客确已年过18岁；烟草公司每年应缴纳1.5亿美元用于制作劝阻吸烟的电视广告。
三、完善我国禁止未成年人吸烟的法律保障措施
“让未成年人远离烟草”和禁止未成年人吸烟，不仅是出于社会道义上或是国内法层面上的考虑，更是国际社会的共识。2003年5月，世界卫生大会通过了《烟草控制框架公约》（FCTC），该公约于2005年2月28日生效，这是在世界卫生组织主持下达成的第一个具有法律效力的国际公共卫生条约。条约第十六条专门规定了向未成年人销售和由未成年人销售的行为，要求每一缔约方应在适当的政府级别采取和实行有效的立法、实施、行政或其他措施②禁止向低于国内法律、国家法律规定的年龄或18岁以下者出售烟草制品。公约对向未成年人免费分发烟草制品、分支或小包装销售卷烟、利用自动售货架出售香烟、制作成对未成年人具有吸引力的烟草形状的糖果、点心、玩具等都作出了明确的禁止性规定。
我国政府已于2003年11月签署了该公约。作为缔约方，我国亦受该公约的约束，应采取和实行有效的措施禁止向未成年人出售烟草制品，应采取和实行有效的立法、实施、行政或其他措施，包括对销售商和批发商实行处罚，以确保遵守其义务。具体而言，应从以下几方面着手：
1、从烟草来源入手预防和控制未成年人吸烟，落实各相关机关的责任。购买是未成年人获得烟草的重要途径之一，因此不得向未成年人销售或提供烟草制品是使未成年人远离烟草的根本，规定禁止向未成年人出售或提供烟草并且制定相应罚则十分重要:
（1）响应和落实《烟草控制框架公约》，切断未成年人吸烟的途径。法律要明确规定向未成年人销售或提供烟草的违法性，在《烟草专卖法》及相关法规上规定烟草制品要注明“禁止未成年人吸烟”字样。禁止分发免费试抽小样，禁止广告，禁止使用促销现金券等方式；要求经营者应当在显著位置设置不向未成年人出售烟酒的标志（标志由烟草专卖局制定格式）；对难以判明是否已成年的，应当要求其出示身份证件。
（2）出台配套性措施，细化处罚条款，落实各相关机关的责任。首先，处罚幅度具体化。通过制定法律、行政法规或地方性法规，对违反上述规定根据情节轻重作出罚款、停业整顿、吊销或暂扣营业执照等行政处罚的规定；对于情节严重者，可以考虑在刑法中增设“向未成年人销售或提供违禁物品罪”罪名。
其次，处罚主体要落实明确。明确规定卫生行政管理部门对向未成年人出售烟草者，视情节轻重，每次或每包烟草的罚款为500-3000元不等；对不按照规定设置不向未成年人出售烟酒的标志者，由卫生行政管理部门责令改正并处以500-1000元罚款；对违反规定情节严重者卫生行政管理部门可以建议工商管理部门作出停业整顿、吊销或暂扣营业执照等行政处罚。
再次，对于变换花招吸引未成年人购买烟草的，如买一送一、拆卖等行为应从重处罚，增加其违法成本，挫败烟草经营者打未成年人的主意。
2、明确监护人的责任以及权利。父母或者其他监护人应当关注未成年人的生理、心理状况和行为习惯，预防未成年人吸烟，一旦发现孩子吸烟，要进行劝阻，没收所持烟草及烟具。如果知情不管甚至纵容未成年人吸烟的监护人，法律应该明确规定进行相应的处罚。
3、注重发挥学校的教育作用。主管部门、学校要加大对未成年人的心理疏导，加强对未成年人吸烟危害性的宣传，让中小学生知道吸烟的危害性，不仅对身体严重毒害，还且容易走上犯罪道路，使其从内心里自觉抵制。学校、家长要建立联系平台，一旦发现学生有吸烟行为要及时沟通。
4、规范广告宣传法律，创造未成年人远离烟草的社会环境。烟草广告中必须标明“禁止未成年人吸烟”字样；在街头做室外广告时，不得在距学校所在地不到500米的场所设广告牌；广告须用10%以上的面积注明“禁止未成年人吸烟”和“吸烟有害健康”等警示性文字；在公共场所设置禁止吸烟的标志；在托儿所、幼儿园、中小学校内及距离以上场所200米以内不得设置烟草制品零售店等。
推动和完善立法，在相关的法律法规中明确、细化社会、学校、家庭、医院的责任，唤起社会各界对烟草伤害未成年人身体健康问题的关注，是全社会义不容辞的责任，必须依靠完善的法律手段切实遏制未成年人吸烟率上升的趋势，为未成年人创造一个健康的成长环境。
参考文献：
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