袁世凯窃取中华民国临时大总统职位后，内政最大的困难是财政问题。为了统一政令军令，铲除异己，镇压人民，维持北洋军阀的专政，急需向帝国主义借钱。帝国主义者也急需在中国寻找贷款对象，以保持他们控制中国的既得利益美国金融和操纵中国贷款是美国的经济命脉。唐期间1912年，英国、美国、法国和德国的银行集团操纵向中国借款，不久俄国和日本也加入进来，成为六国银行集团。唐和财政部长熊希龄不承认六国银行集团向袁世凯提出的苛刻贷款条件美国政府。熊退位后，周继任财政大臣，周不敢违抗天下。因此，尽管与六国和银行集团进行了多次谈判，但最终没有达成协议。1913年3月，美国因与其他帝国主义者发生冲突而退出六国银行集团，故又成为五国银行集团。美国打算以其雄厚的财力组建一个新的银行集团，与五国的银行集团竞争，并鼓励其银行廉价投资中国，这让其他五国相当恐慌。这本来是袁世凯的一个好机会美国政府要突破五国银行集团的封锁，但恰在此时，宋案发生，袁世凯急需筹集资金，发动反革命内战，镇压国民党。4月10日，他以扩充海军为名，秘密向奥地利借了320万英镑。4月26日，也就是江苏省省长、民政局长应德谦公布宋案证据的同一天，即委派国务院总理赵秉钧、外交部长、财政部长周，以平反昭雪为名，与英、法、德、日、俄等国银行集团签订了21份合同。合同规定贷款金额为2500万英镑，年利率为5%。这些债券将以10%的折扣出售，以14%的折扣支付，期限为47年。贷款有三个保障：中盐收入全额；关税中除应付金额以外的剩余部分；直隶、山东、河南、江苏四省指定的中央税。贷款用途也指定只用于以下六项：偿还已到期的各类债务，包括庚子赔款、六国垫款四个国家的银行班克斯银行，华宝银行美国贷款和来自五个国家的零星贷款银行在1912年和1913年到期，总额约为570万英镑。赔偿各国因中国革命造成的200万英镑损失。偿还省政府欠五个国家的287万英镑旧债。省军解散费用300万英镑。1913年4月至9月，中央政府美国的行政费用和防御工事花费了550万英镑。全国食盐整顿费200多万英镑。除了控制中国美国的金融经济，这笔贷款还受到政治条件的限制：将来如果贷款以盐税为担保，或与此目的相同的贷款，银行集团有优先权。审计局应设立外国审计师，贷款款项的收款凭证必须由外国审计师签字后才能批准。盐政处设总稽核室，由中办成员和外办成员共同监督。每个盐区都有一个审计分支，经理一名来自中国，助理一名来自外国，共同负责征收和储存盐收入。缴纳税款后，区内的盐只有经中、外经、协签字后才能放行。盐务收益存入指定银行，没有总审计局和协会签字的证明不能动用。虽然贷款总额为2500万英镑，但按照84%的折扣，只能收到2100万英镑，其中1270多万英镑是从赔偿、贷款和预付款以及盐务整顿中扣除的
自中华民国成立以来，所有政府的外国贷款都要经过参议院的审批才能生效。但这份借条是在没有国会正式批准的情况下签署的，签署后才提交国会备案，在国民党议员中引起轩然大波。参议院议长、国民党人和参议院副议长、国民党人王在签约前一天得到消息，即以议长身份前往总统府面见袁世凯，意欲阻止大借款签约，但袁借故不了了之。26日，黄兴发出电报，指出未经国会承认的借款是非法的，并警告袁世凯，如果人民美国代表的画是承诺和签名，人们心会崩溃，大局会动摇，这是刻意为之的事情。与此同时，孙中山和胡分别前往上海和香港上海汇丰银行，要求抗战银行集团签字。孙中山致电各国银行集团，表示反对非法善后贷款。然而，所有这些努力都没能阻止善后大贷的成立。袁世凯美国政府采取欺骗手段，于26日深夜至27日凌晨秘密进入北京香港上海汇丰银行，完成签字仪式。贷款成立后，和王以议长的名义打电话给全国，愤怒地谴责袁政府这是非法借贷。电中指出：政府是如此专横，以前的参议院屡遭破坏，而今天美国国会已经被它蹂躏。没有国会，怎么会有共和国？等到你拼个你死我活，发誓不承认。国会也有激烈的斗争。国民党主导的参议院群情沸腾，唐逸一马当先，提出借款问题。29日，元政府仅以一纸地址回复参议院，称借款大纲已于去年12月获参议院通过，故借款契约全文征询备案，不必交付国会讨论。实际上，1912年9月17日和12月27日，财政部长周向临时参议院报告了这笔大借款的条件和合同。当时，元老院并没有表示不同意见，但这时候，美国的报告只是以言论的形式，而不是政府的正式讲话，参议院也没有形成任何正式的决议。参议院更不知道巨额贷款的签字。因此，收到元政府参议院对此极为愤慨，并立即作出决议：对于政府制定的恢复中国政府的借款合同，如果是在没有临时参议院决议的情况下非法签订的，则视为无效。5月5日，众议院讨论了大贷款案。同日，代总理段出席议会并回答议员提问。段先生合理的责任，他不得不承认政府在这个贷款案件的程序上没有妥协，但他也声称政府宁愿承担错误的责任，也不愿让国家破产，并请议员原谅他。国民党成员顾忠秀发表了演说，愤怒地谴责袁政府的违法行为，并感动：政府违法签了借条，还说查了备案，这个法院是绝对不会承认的。众议院通过了这项动议。但事后共和党议员试图翻案，以至于在5月7日的众议院会议上，国民党和共和党议员发生激烈争执，会场一片混乱，差点引发一场口水战。8日，袁世凯美国政府向参众两院发出信息，威胁外国势力强迫还债，并要求两院承认巨额贷款。正在协商合并的共和、民主、团结三党联手反对国民党，导致善后贷款案在国会搁浅。在社会上，革命派和舆论界也批评袁政府非法借贷。黄兴和，安徽、江西巡抚
袁世凯决心发动内战消灭国民党，因为他全副武装，又有外国势力支持。因此，他对这一事件的态度极其强硬。他一方面亲自发表通电打压，指责国民党反对借款是掩人耳目，企图挑起事端，沉沦于四亿人共担的中华民国。而反对贷款的安徽、江西、湖南、广东四省总督下令严斥，指责他们反对善后贷款，是因为他们没有办法一巴掌拍上去，但又压不下来，怕国家不亡，并扬言总督是现役军官，必须绝对服从。今天，四省省长就像这个公告一样，让人摸不着头脑美国人的心，国家会怎么做？试图用申斥令堵住四名指挥官的嘴。另一方面，他又指示他的军阀爪牙联名大骂国会反对借贷，鲁莽无理，并抨击国民党是汉奸，唯恐天下不乱。5月底成立后，进步党立即充当袁世凯的马前卒，指责国民党反对借贷是别有用心的手段。5月30日，17省和热河首领李召集国会，要求他们放弃与袁世凯的斗争，批准灾后的大借款。这样，一场反对袁世凯的政治风潮美国的非法借贷被制止了。但这种风潮与宋案的风潮一样，是资产阶级民主势力与袁世凯为首的封建军阀专政的政治斗争的反映，也是反袁二次革命的导火索。当非法善后贷款终于实现，国民党看到合法解决的一切希望终于破灭，武装讨要袁的政策变得不可逆转。
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