对行政复议机关不予受理决定能否提起行政诉讼

Question

如题所述

Answer 1

　　对行政复议机关不予受理决定能否提起行政诉讼目前法律并未规定，《行政诉讼法》第二十六条　公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
　　经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
　　复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。
　　两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
　　行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。
　　行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。

　　《行政诉讼法》第十二条　人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
　　（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；
　　（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；
　　（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；
　　（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；
　　（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；
　　（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；
　　（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；
　　（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；
　　（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；
　　（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；
　　（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
　　（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。
　　除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

Answer 2

法院受理了此案，并开庭进行了审理，最后作出判决，维持行政复议机关作出不予受理的决定。此案在复议机关引起较大反响，对非前置性的不予受理决定，能否提起行政诉讼?
法院应不应该受理?笔者就这个问题，谈一点自己的看法。有关行政复议作出不予受理的决定，《行政复议法》中有三处规定：一是第十七条规定，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；二是第十九条规定，属行政复议前置的，行政复议机关决定不予受理的，当事人可以收到不予受理决定书后，依法向人民法院提起行政诉讼；三是第二十条规定，当事人对行政复议机关无正当理由不予受理的，可要求上级行政机关责令其受理；必要时，由上级行政机关直接受理。对于复议前置不予受理的，可以提起行政诉讼，第十九条已很明确，而对依据第十七条作出不予受理的决定(指非复议前置的情形)，当事人能否向法院提起诉讼?行政复议机关应否告知诉权?实践中，法院系统和行政复议机关有两种观点。
一种观点认为，非复议前置的不予受理决定，行政诉讼不应受理，行政复议机关也不必告知诉权。因为这并不剥夺当事人对原具体行政行为的诉权。而在复议前置的情况下，行政复议机关作出不予受理的决定，人民法院将不能再对同一事实和理由的行政诉讼进行审查，从而使当事人的诉权丧失，不能保障其合法权益。因此《行政诉讼法》规定，当事人可以就行政复议机关不予受理的决定提起行政诉讼，但人民法院的裁决只能要求行政复议机关受理，不就原具体行政行为进行审查。从立法技术看，如果非复议前置的不予受理决定，也可以提起行政诉讼，《行政复议法》就没有必要再有第十九条的特殊规定。
另一种观点则认为，行政复议是一种行政行为，行政复议机关作出不予受理的决定，是一种"不作为"行为，可能会对当事人的合法权益构成损害，不管是复议前置或非复议前置，都应当纳入行政诉讼的受理。本文开头所举的案例，就属这种观点。
笔者认为，不应将行政复议行为视为一般的具体行政行为，简单纳入行政诉讼受理范围。行政复议的本质属性是监督职能，而非行政执法职能，具有准司法性质。它与行政诉讼同是行政争议的救济途径。两者的救济目标都是指向行政执法中的具体行政行为。把针对具体行政行为作出的监督决定，认定为又一新的具体行政行为，在法理上说不通。在实践中，把行政复议机关对不属于行政复议管辖范围的民事纠纷作出的不予受理的决定纳入了行政诉讼的受理范围，无论是人民法院，还是行政复议机关，都不能就纠纷的实质作出裁决，当事人的请求不可能通过这样的途径得到解决，这在客观上对纠纷当事人起了误导作用。因此，第二种观点值得推敲。笔者赞同第一种观点。但并不是说，非复议前置的不予受理决定没有救济途径，《行政复议法》第二十条的规定，就是对复议机关的一种监督，是一种行政机关的内部层级监督，是一种救济机制本回答被提问者采纳