政府采购活动必然涉及投标保证金问题。目前对于保证金管理方面的一些法律法规和规定显然是不具体的,财政部18号令对于政府采购活动收取投保保证金的数额做出了规定,但是对于履约保证金的数量未做规定,严格意义上说,投标保证金与履约保证金又是两个不同的概念,因此对于基层的操作就会出现一些困难。于是保证金收取对象与管理方法,各地也是因地制宜,没有统一的规定,这当然与全国范围内的政府采购全局标准尚未统一、相对混乱有关,另一方面也与各地对于政府采购法律法规理解上出现歧义有关。如何有效地进行资金的管理,堵塞一些管理上的漏洞,保护采购当事人的合法权利,我们对此要有清醒的认识，此领域内的相关问题也值得认真探讨。宏观管理对象与权限（一）资金的管理对象集中采购机构。一般意义上说，各级政府采购中心既然是法定的政府采购执行机构，那么对保证金的收取与管理应该是顺理成章的，而且在实际工作中，确实绝大部分的政府采购项目保证金是由集中采购机构收取并加以管理的。依据财政部18号令的规定，根据政府采购项目资金预算，在采购文件中事先规定好项目需要交纳的投标保证金数额，由各投标人在开标截止时间内交纳到集中采购机构手中有权，作为政府采购参与权的主要组成部分。而项目的履约保证金的数值，一般就是投标保证金自动转化成的，不做量上的扩展，但是对于一些敏感的项目，只要是采购人提出要求，可以在投标保证金自动转化成履约保证金以后，进行资金数值上的追加，但一般要在采购文件上予以明确的说明，任何未公开的事后追加，中标候选人是可以拒绝的，为此，不理解政府采购程序的采购人甚至会制造一些矛盾，但集中采购机构要公平地维护供需双方的利益。追加的履约保证金，严格意义上还是要由集中采购机构统一管理，不能撒手让采购人管理，一旦这样做可能会对供应商的权益造成损害。集中采购机构在管理保证金时，要有一定的手段，首先要有自己独立的账户，这样一来便于保证金的汇入与汇出，而这样的账户要符合财政部门的纪律要求，要接受财政部门的监督管理，不得私自利用账户进行一些非法活动。有些地方财政体制要求，任何部门不得设立自己的资金账户，所有的资金往来都统一使用国库账户，管理上好像是没有漏洞了，更加规范是当然的，但是也带来了一定的负面效应，主要体现在手续繁杂，经受人员多，效率很低，一笔保证金的退还要花费很长时间，甚至达到几个月时间，供应商对此怨声载道，采购机构也深感不安，与采购文件上规定的及时退还保证金的承诺明显违背，留下了一定的隐患。其次监管部门或者由其授权的集中采购机构要制定好保证金管理的规章制度，明确责任和程序要求。第三要选择好工作人员，这点很关键，保证金的管理既要有有能力的专人负责，同时也要能够做到相互监督，收取与退还都要履行好相关手续。社会代理机构的保证金管理。目前政府采购市场上，存在着鱼目混珠的现象。按照政府采购法的规定，工程类招标属于政府采购的范畴，而从全国范围来看，绝大部分工程类项目尚未进入政府采购范围，操作机构是各类社会代理机构，法定成立的政府集中采购机构没有进入工程采购市场，于是涉及到工程采购项目的保证金，集中采购机构是无权过问的。而且我们知道，由于基础工程建设的项目预算十分庞大，相应的投标保证金与履约保证金的数值就很惊人，加上基础工程项目的特殊性，一般以追加履约保证金作为具体的对合同履行的约束措施，造成保证金数值进一步增加。而这些资金管理者都是以赢利性质为目的的代理机构，资金的安全保障与相关收益等都不规范、不明朗，因此代理机构对于数量较大的保证金的管理是有隐患的。也有业主单位自己收取保证金的，因为工程项目是自己的需求，关于质量方面的保证措施由自己把关似乎也在情理之中，但是通过一些招投标案件的查处，我们不得不要正视现实是，采购人收取保证金致使其权利进一步扩大，供应商的地位更加被弱化，往往是引发腐败案件的导火索。 法定监管部门收取保证金并进行相应的管理。我们发现有些地方，政府采购的监管部门也参与到保证金的收取行列，也想分一杯羹似的。当然监管部门明知自己是不能插手具体的政府采购事务的，对于正常的业务由集中采购机构收取保证金，也不会有任何意见，关键就是有些业务性的工作难以区别彼此，如定点招标项目，由于对于彼此职能理解上的歧义，或者说监管部门有权进行有利于自己的解释，有些地方的定点采购活动似乎与集中采购机构没有多少关联，采购中心只是按照监管部门的要求组织招标而已，决定中标供应商与数量，对供应商的协议签订，保证金的收取，以及后期的一系列管理程序，包括形成的票据管理、核实，供应商的效能与质量，是否忠实履行合同规定的各项承诺，违反规定的处罚措施，定期与不定期的检查，等等，这些工作都将由监管部门来操作，但是社会舆论对此内幕也许是不了解的，定点采购极其后续的履行工作方面出现的哪怕一些或大或小的问题，如里应外合的腐败行为，服务项目收费高，服务质量问题，不规范的竞争行为，这些问题都是监管部门插手而集中采购机构没有规范的职能的，但是社会舆论不分青红皂白都把这些责任推给采购中心，因为是你采购中心组织采购的啊，外人只能看到只一条，采购中心是有苦难言。那么监管部门出于利于管理供应商的角度考虑，定点招标项目的投标保证金就由监管部门收取，集中采购机构也不与其争论什么，反正谁收谁负责吧，但是由监管部门收取保证金是否合理，我们从目前的政府采购方面的法律法规上没有看到答案。由于监管部门要对政府采购项目进行资金管理，而保证金也是属于资金范畴，且监管部门的专用账户也设定在财政局，那么由监管部门管理其实也不会出现重大的问题，毕竟是政府职能部门行为，与私人性质的招标投标代理机构相比，风险是很少的。融合招标投标与政府采购的所谓招标投标管理办公室。由招投标管理办公室进行保证金的管理,体制上有许多问题,需要切实可行的制度与操作措施。我们看到有些地方成立招标投标管理办公室，初衷是想整合招投标市场与政府采购行为，设想很好，但是在全国范围内尚没有对工程采购纳入政府采购达成一致意见，各类招标投标市场风起云涌，大有一举压倒政府采购的大环境下，个别地区的探索往往是生涩的，以混乱的姿态出现是常态，不能根本上解决一些问题；而成立的这类机构要想良好地运作下去，往往要以牺牲法律法规为代价的，或者说是对两部法律采取厚此薄彼的态度才能稍稍立足。由招标投标管理办公室统一保证金管理，在目前政府采购与招标投标两块牌子并行的困难局面下，其好处是能够有效地对私人性质的工程代理机构的招投标行为进行一定程度的管理，特别是对分散状态且数额巨大的工程项目保证金进行管理，是规范招标投标行为的重大举措，值得推广应用，但要衔接好管理办公室与各类招标代理机构在保证金收取与管理上的程序设计，保持工作进程的连续性、顺畅性。收取与退还程序上的许多信息，渠道要畅通无阻，这就需要强力的招标投标管理机制来保证，而且必须要清醒地认识到，管理办公室不是高高在上的管理者，要深入操作系统内，主动走进去，主动为代理机构工作进行服务，要建立一整套详细的招投标资料信息系统，保持招投标行为的延续性。招标投标管理办公室的成立，对政府采购事业而言，一定程度上是重复建设，是地方政府非科学决策的典型性事例，追求大而全，而把法律法规抛掷脑后，如这样的办公室要对政府采购进行监管，而采购法规定政府采购的法定监管部门是各级财政部门，地方性的政策是否大于法律，答案是不言而喻的。采购法明确要求依法成立集中采购机构，履行集中采购目录执行的职能，而有些地方却以成立招标投标管理办公室的名义，取消集中采购机构，那么留下集中采购目录执行上的空白点，大量的政府采购项目被搁置，广大的采购单位的采购需求不能得到满足，而在混乱的局面持续下去的日子里，分散采购、代理采购、单位自己组织采购等纷纷登台，由于专业性与宗旨意识的不同，这些不规范的采购行为必然存在极大的隐患，于是所谓的管理办公室必然又要来灭火，在自己的办公室名义下又要成立所谓的集中采购机构，把本来应该独立的有正常编制和级别的采购中心给人为地加上紧箍咒，压制其自由独立发展的空间，早知如此何必当初呢，更为焦点的问题是，这样一来管理与执行又混为一谈了，是在开历史的倒车。在这种局面下，再有管理办公室来收取保证金，是与本来应该依法成立的全额拨款事业单位的要求格格不入的。 从宏观角度看，由于发改委主导的招标投标市场，管理的是工程类招标业务，操作主体清一色的是中介代理机构，由这些私人营利性质的各类代理机构来操作资金巨大的工程招标行为，本身就存在着理论上的隐患，实际过程也是事故频频。在政府采购与招标投标两套机构不能从法律意义上进行很好归并的前提下，由市政府成立一个直属的事业单位来管理，应该说是一个切实可行的折衷与过渡方案，但是由于对集中采购机构的认识不足，而导致的武断撤消集中采购机构的行为，就为这项管理制度留下了隐患。（上）
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