20 世纪70 年代后.公共部门的绩效评估活动在西方发达国家蓬勃开展.了解 美国公共部门绩效评估的一些实践 情况,结合我国公共部门绩效评估中的不足.可以从中引出一些有益的启示,推动 我国公共部门绩效评估走向嗣度化,科学 化和规范化.
,美国公共部门绩效评估的实践(一)发展进程与成效 美国对公共部门绩效评估的实践最早开始于第二次世界 大战之前.1928 年成立的全国市政标准委员会(NationalCom— mJtteeonMunicipalStandards)大概是美国公共部门绩效测量的 发起者.当时,美国"政府机构寻求制度工作准则和业绩作衡量 标准的初步技术已在几个机构中运用。各种专业协会开发 了评级制度以评价行政工作的业绩以及公共服务的需求.这些 原始的,不科学的方法为较复杂的客观的技术伴起了前奏."… 此后.由于政府的关注点转向控制成本预算,公共部门的绩效 评估活动发展较为缓慢.
20 世纪70 年代是美国进行测量,评价以及提高生产力的 重要10 年.公共部门绩效评估重新得到了重视.1973 年,尼克 松政府颁布了"联邦政府生产力测定方案"(TheFederalGovern- mentProduetivityMeasurementProgram),制定出的绩效指标达 3000 多个,力图促使公共组织绩效评估系统化,规范化,经常化.
1974 年,福特总统要求成立一个专门机构,对所有公共机构 的主要工作进行成本——效益分析. 20 世纪80 年代公共部门的绩效评估获得了推广.里根政 府曾任命彼得?格瑞斯(PeterGrace)领导了着名的格瑞斯委员 会对私营部门的成本控制进行调查,以吸取经验使政府内部的 浪费和滥用现象最小化,并审查政府如何最佳履行职能以提高 公共物品和服务供给的有效性.这一时期联邦政府的规章条例 的增长率降低了25%以上,政府规定的文牍工作时间每年减少 亿小时以上.【2'20 世纪90 年代是美国公共部门绩效评估活动的高潮. 1993 年,美国国会通过了'政府绩效与结果法案>(Government PerformanceandResultsActof1993, 简称GPRA),这是20 世纪 6o 年代以米美国议会监督体系的第一次根本性转变,标志着议 会对行政部门的监督开始转到"绩效"和"结果"上来.同时,该 法案也标志着美国政府公共部门绩效评估高潮的到来.这个法 案要求将绩效评估制度在联邦政府层级制度化,并要求各联邦 机构制定战略规划,明确各自的工作目标和对象,制订围绕这 些目标和对象的工作措施,提供可衡量的检验部门工作的绩效 标准.该法案还要求政府在5 年内完成上述工作.并且每年都必须 提供年度绩效报告.同时.还成立了由剐总统戈尔亲自领导的"国 家绩效评估委员会"(NationalPerformanceReview,即NPR).该委 员会提交的第一份报告'从繁文缛节到以结果为本——创造一 个工作更好并且花费更少的政府>中,提出了384 项建议,1250 个具体的步骤.
1998 年.国会通过了高等教育法修正案,建立了第 个以绩效为基础的联邦机构——教育部学生资助局(theDe-partmentofEducation'sOfficeofStudentFinancialAssistance).而 绩效评估在美国地方政府中的应用更为普遍,到20 世纪90 代中期,已有29个州开展了政府部门的绩效测评活动. 美国公共部门的绩效评估活动经过多年的不断实践.取得 了一定的成效,提高了公共部门的效率.尤其是20 世纪9o 年代 后成效更为突出,有力地推动了以绩效和结果为本的重塑政府 运动的开展.
从1993 月,政府费用节省了一千多亿美元;促使了政府规模的缩小,美国联邦政府共裁减人员 426200 人,裁减了7.8 万个管理岗位,2000 多个地方派出机构, 250 个项目部门减少了管理层次;精简规章制度,清除了厚达16 万页的各种规章法则;增强了公共组织的顾客导向性,截至1997 年,联邦政府为570 个组织和项目发布了4OOO 条顾客服务标 准.2000 年的调查显示,80%的政府服务项目获得了顾客的肯 定,大大高于1992 年36%的比例,30 个政府部门的服务水平达 到了第三方机构根据国际标准衡量的满意程度."ISS) (二)评估的指标体系及步骤 戈尔和他的委员会认为在政府系统中建立统一的赏罚分 明的考评标准是十分必要的.戈尔认为这套标准既要照顾各部 门工作的特殊性,又要体现公平统一的权威性.在'政府绩效与 结果法案>指导下,建立了一系列衡量部门和个人工作成绩的 机制.其中美国政府责任委员会提出了一个指标体系,该体系 不同程度地反映了质量,经济,效率,效果等标准. 第一,投入指标.这些指标衡量某一项目或服务消耗的资 源.如提供某一项服务所花费的资金数量或雇员小时数.美国 审计总署把其界定为"报告被用于某一项具体服务或项目的资 源数量,财政及其它方面(特别是人事)." 第二.能量指标.这些指标度量一个机构提供服务的能力. 可以帮助部门主管评估本部门雇员培训的程度,物质设施状况 及系统准备就绪的程度. 第三,产出指标.这些指标衡量为服务人口提供的产品数 收稿日期:2003—06 一o5 作者简介:张燕君(1978 一),女,广西横县人,厦门大学政治与行政系行政管理专业 2002 级硕士研究生,主要研究方向为行政管理. 87—国外行政 量或服务单位.同时也包括"工作量"指标,反映在为生产一个 产品或提供一项服务所消耗的努力程度,如一个医院医护病人 的数量,警察逮捕罪犯的人数等. 第四,结果指标.这些指标衡量项目和服务的结果,具有定 量和定性的特征.如:参加工作培训项目六个月后受雇佣的人 数,经常享用一个公园的居民人数的百分比等. 第五,效率和成本效益指标.这些指标集中于一个项目是 如何实现的.效率指标反映服务的程度与提供服务所需资金与 人力资源的成本之比,用来衡量单位产出或结果的成本.如:收 集每吨垃圾所花费的成本. 第六,生产力指标.按照戴维德?N?阿曼斯(Ammons)的 理解,生产力指标是一个融效率和效益为一体的指标.如:"每 劳动时间修补路程数"反映效率;"正当地修补的路程数的百分 个月内不需要重新修补)反映效益;"有效修补每公尺路所需的单位成本(或劳动小时)"则反映生产力.I 这些只是基本的指标体系,在实际操作过程中,"许多市与 县政府使用了I50 种到1500 种不等的指标",并且各州,各机构 都根据自己的特点设置了具体的评估标准.特别是《政府绩效 与结果法》中对各州,市政府绩效评估工作享有充分的自主权有 明确的认可.因此,各地的绩效评估都各有特色. 公共部门绩效评估活动是一个过程,是一种有计划,有步骤 的活动.美国公共生产力研究中心(NationalCenterforPublic Productivity)1997 年发布的《地方政府绩效评估简要指南》(A BriefGuideforPerformanceMeasurementinLocalGovernment)中 提出了实施绩效评估的七大步骤: 第一,鉴别要评估的项目.即将那些为提供具体的公共服 务而进行的日常活动分组,形成不同的项目.项目直接与机构 的结构以及经营的责任范围相关.选择进行评估的项目不应太少 而使收集的信息不足.也不应过多而使代价过于高昂并且不实 际,要选择那些最需监督而责任报告又最为重要的基础项目. 第二,陈述目的并界定所期望的结果.通常是政府部委或 机构提出一项战略计划并清楚阐明它的使命,目的和目标,以使评 估者确切知道通过该项目要达到什么样的目的,业绩,以便评估. 第三,选择衡量的标准或指标. 第四,设置业绩和结果(完成目标)的标准.也就是在什么 条件下,公共部门管理者可以确定所陈述的有效性及质量标准 即项目的目标已经达到.这需要将实际的项目结果与之前确定 的标准进行比较,这些标准包括机构以前的业绩,类似机构的业 绩,同类中最佳机构的业绩以及之前制定的目标等. 第五,监督结果.即进行系统地,周期性地监督以追踪项目 运作并随时采取纠偏措施. 第六,业绩报告.即定期报告项目结果,报告集中于得到什 么以及代价如何. 第七,使用结果和业绩信息.即把业绩评估信息定期地运 用.以便重新评价项目的目的和目标并调整重点. (三)评估者 在美国,对公共部门进行绩效评估的主要是公共部门自身 政府部门以及民间机构. 公共部门自身均会对本部门的工作绩效进行自我评估.同 时.政府的上级部门也会对公共部门进行定期的评估.如:美国 人事总署在全国设有六个办事处,可以随时就近开展测评工作 以确保测评的及时和客观,并且对各政府机构的考评进行指 导.另外,美国审计总署(GeneralAccountingOffice,GAO)是对公 共部门进行绩效评估的重要的政府专门机构之一.它主要在公 共部门中进行"三E"审计,其内容是:(1)经济(Economy)审计, 主要审查和评价政府投入的各种人力,物力,财力是否得到合理 的利用;(2)效率(Efficiency)审计,主要审查使用一定的资源是 否能取得更大成果,对投入产出的结果进行审计;(3)效果 (Effectiveness)审计,主要审查政府某一项目的计划,方案和执 行结果,是否实现了预定的目标或预定的效果,并对此进行评 价,这是对公共部门真正的绩效进行衡量. 民间机构也是对公共部门进行绩效评估的一支重要力量. 如政府会计标准委员会(theGovernmentAccountingStandards Board),它是一个非政府机构,但却是美国注册会计师协会承认 拥有制定州与地方政府的一般可接受会计准则权力的唯一实 体.2O 世纪8O 年代后期,该委员会开始发布针对州与地方政府 绩效报告的分析结果.1994 年,该委员会还发布了由审计师与 会计师共同撰写的关于政府"服务努力与完成"(Servic.Efforts andAccomplishment.即SEA)情况的"概念陈述",这将意味着会 计师与审计师将对政府中提高有效性与效率措施进行评估,评 级以及报告.另一个较有影响的民间评估机构是坎贝尔研究 所.1998 年,它对全美5O 个州政府展开了大规模的绩效测评活 动,并公布了各州政府的测评分数和排名,引起了较大的社会反 响.1999 年又对全美35 个财政收入最好的市政府进行了绩效 测评.其对政府绩效进行评估并公布分数和捧名的作法,被评为 1999 年美国十大新闻之一.2000 年,该研究所第二次开展了对 全美50 个州的绩效测评.坎贝尔研究所主要是从财政管理,人 事管理,信息管理,领导目标管理及基础设施管理五个方面对政 府进行绩效评估.此外,高校也是对公共部门进行绩效评估的 重要民间机构.哈佛大学,罗各斯大学(RutgersUniversitv)等高 校一直在关注和研究公共部门的绩效评估,它们提出了各自有 关公共部门绩效评估的理论,方法,指标体系或步骤等,并以这 些理论为指导在地方政府或联邦政府中开展测评活动,有力地 推动了公共部门绩效评估活动的开展. (四)评估结果的反馈及运用 公共部门绩效评估的结果最后会形成一个绩效评估报告. 《政府绩效与结果法案>规定每个机构在做出评估后都应作绩效 报告.1998 年联邦政府也要求所有机构都要作绩效报告.报告 要提交上级部门及国会,并向利益相关者公开.国会将依据政 府各部门的绩效表现决定对该部门的财政拨款.而政府的上级 部门则根据绩效情况决定是否继续对该部门放松规制,下放权 美国审计总署在完成审计工作后,也编制审计报告.审计报告完成前要先与被审计单位或对方的管理人员研讨审计结 果.管理人员要指出审计发现的事实与结论是否恰当,审计建 议是否被明确地了解和接受,是否能适当执行这些建议.管理 人员对审计结果的建议和反映必须包括在审计报告里.为了保 证政府首脑和立法机构及时,综合地了解审计工作情况,审计情 况综合报告要定期(月,季或半年)向政府和立法机构报送.政 府部门的审计报告一般是公开的,任何单位或个人需要了解审 计情况,都可以向审计部门索取. 民间机构进行评估后的结果大多是向社会及公众公布,让 公众对公共部门的工作绩效有更清楚的了解. 二,对我国开展公共部门绩效评估活动的启示 第一,以法律的形式加以规定.使绩效评估活动法律化,制 度化.美国是一个法制较为健全的国家,政府活动,行为大多都 有相应的法律法规予以规范,指导.为有效地推行公共部门的 绩效评估活动,政府出台了许多相关的法律法规.例如克林顿 总统执政期间.共签署了90 个相关法案和5O 个总统行政命令, 88—国外行政 国会通过了85 项立法"1(pt~t—tss)以保证国家绩效评估委员会所 提出的主张得以实施.而我国公共部门的绩效评估长期以来往 往是行政命令式的布置检查,甚至是突击运动式的大检查,大评 比,难以引起评估者和被评估部门的足够重视.以致常常使评估 活动流于形式而收效甚微,没有真正起到通过评估促使公共部 门提高效率,改善管理,改进不足的作用.因此,我国也应该通 过相应的法律法规使公共部门绩效评估活动法律化,形成相应 的制度,做到绩效评估活动有法可依,有章可循,有法必依,这样 才能使评估者和被评估者都引起高度的重视,才能以法律的权 威使评估活动真正作为一项制度而稳定,经常地开展下去. 第二.建立完备的绩效评估指标体系和灵活的评估标准,使 评估活动规范化,科学化,并且注重加强对顾客满意度和质量的 评估.大多数建立了绩效评估指标体系的政府部门都把经济, 效率,效果,质量等标准纳入了指标体系.美国政府责任委员会 提出的公共部门绩效评估的六大指标,也较为全面地涵盖了这 些标准.目前,我国公共部门的绩效评估指标还过于片面,往往 只注重产出,而忽视了对为这些产出进行的投入的评估,这极易 使某些公共部门为追求政绩而或者编造数字,大吹浮夸风,或者 浪费资源,不计成本地盲目投入.因此,我国在设置公共部门绩 效评估指标体系时,应该注重增加评估投入——产出,效率,效 能的指标.同时,为了保证评估的准确性和公正性.必须建立大 量具有可比性,可测量性的绩效指标.但由于公共部门目标多 元,产出难以量化和测定,因此还必须把定量指标和定性指标结 合起来,建立起不仅适应公共部门特性的指标体系.也要根根据 各个部门的特殊情况建立起灵活多样的具体标准.此外,评估 标准还应着重加强对顾客满意度的关注及体现"质量优位"的观 念.美国的公共部门在制定评估标准,进行绩效评估中也已对 质量,顾客满意度给予了极大的重视.如:克林顿总统在1993 曾颁布了12862号总统行政命令,要求政府各部门制订"顾客服 务标准",并了解顾客对现在服务的满意程度.此后,1994 邦政府部门的服务标准有140条,而1995 年已达到3200 1997年则增至4000 多条.联邦政府还要求各州和地方政府从 本部门的情况出发,制订具体可行的服务标准,这些服务标准既 是政府部门的行为准则,也是考核的标准.因此,我国在对公共 部门进行绩效评估时也应该更加注重质量和顾客满意度,增加 些新的评估标准.第三,公共部门自我评估与民间机构评估内外相结合的评 估体系.不管是公共部门的自我评估还是民间机构的评估都有 其优势和不足.公共部门对其自身的工作有全面的了解,掌握 了详细的第一手资料,有利于评估活动的开展.但要求公共部 门对自己的活动做出客观公正的评估,实非易事.因为评估在 某种意义上就意味着批评.对公共部门来说,这无异是对该部门 能力的质疑,会影响到本部门的声誉.因而在自我评估过程中, 往往夸大成绩,掩盖失误,这容易使评估活动走向片面并带有浓 厚的主观色彩.并且进行评估需要有相关理论知识.要熟悉,掌 握某些专门的评估方法和技术,公共部门自己的评估人员往往 缺乏这方面的系统训练.对于民间机构来说,它们具有完备的 专业评估知识和技术,评估常常能做到不带偏见,比较客观公 正.但是要获取公共部门详细的活动资料比较困难,而且评估 缺乏权威性.结论也不易受到重视.因此,最理想的解决办法就 是把公共部门的自我评估和民间机构的外部评估结合起来,优 势互补,以提高评估的准确性和公正性.美国民间机构的评估 活动开展得较有声势,其作用也得到了政府部门和民众的普遍 关注和认可.如随着坎贝尔研究所对政府部门绩效测评活动的 深入开展及其社会影响的扩大,越来越多的州,地方政府认识 到,参加这种测评活动有利于联邦政府及社会公众了解并接受 自己的工作,现在已经没有政府部门抵制该所对自己的测评活 动了,并且被测评的州,地方政府和社会公众对其测评结果的认 可率已达92%.而我国至今还是由公共部门及上级政府部门进 行绩效评估.民间机构的评估活动几乎还处于空白状态.因此, 我国也应该鼓励和支持民间机构对公共部门的绩效进行测评, 特别要重视和充分发挥高校,专家学者在公共部门绩效评估中 的理论,技术和专业优势,以弥补公共部门自我评估的不足,推 动评估活动的深入开展,提高评估的质量和影响力. 第四,重视评估结果的反馈及运用.绩效评估的结果要向 公共部门的成员,上级部门及公众反馈,其目的在于公布,传达 公共部门绩效的情况,协助公共部门管理者深入了解组织中各 层面的工作效率,效果及存在的问题,使上级部门能够更好地针 对公共部门的实际情况对其进行指导和监督,利于公众对公共 部门的工作进行监督.美国较为注重把评估结果向各方反馈. 如:《政府绩效与结果法案>规定每个机构在做出评估后都直作 绩效报告并公布,1998 年联邦政府也要求所有机构都要作绩效 报告.国会可以运用绩效评估结果决定对公共部门的拨款,而 上级部门用以决定是否继续放松规制,公众也可以更好地了解 其所纳的税是如何使用的,是否得到了有效的使用等.在我国, 绩效评估结果在现实中还没有得到应有的重视和运用.决策者 和管理者很少去关心评估的结果.致使评估结果得不到使用或 使用不足.而且,我国公共部门绩效评估的结果一般不对外公 布,往往是当作内部材料向上反馈,由上级部门及公共部门的领 导层保存.甚至连本部门的一般成员都难以获知评估结果的具 体内容,公众更是难以知悉了.这种评估结果的"封锁".一方面 影响了绩效评估的真实性和准确性.因为其他利益相关者,特 别是公共部门服务的相关公众,应该是公共部门是否达成目标 的最终评判者.如果他们对评估过程,评估结果不知悉而无法参 与评估,将会影响到评估结果的真实性和准确性.另一方面不 利于公共部门绩效的提高.由于评估结果仅是少数人可以知悉 的.因此,公共部门的一般成员难以通过评估而真正发现工作中 的差距和不足,也难以在实际工作过程中加以改进和提高;而公 众和相关利益者由于对公共部门绩效评估的信息不甚清楚,而 难以真正对公共部门起到监督的作用,也难以通过监督促使公 共部门提高绩效.美国国家绩效评估委员会1997 月颁布了《顾客需求战略规划最佳实践的基准比较研究报告>中曾指出: 与雇员,顾客和各利益相关者的有效的内外部交流是成功的绩 效评估的关键;绩效评估结果(除须保密外)应公开,与雇员,顾 客和利益相关者共享.因此,我国也应该切实加强和重视对绩 效评估结果的反馈,可以采用定期或不定期反馈,正式或非正式 反馈等多种形式,并且充分使用评估的结果,使绩效评估结果真 正起到推动公共部门提高工作效率,改善管理,提高公共物品质 和量的供给的作用.
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