耕地后备资源调查评价是对实施耕地保护战略，实现《土地管理法》确定的耕地占补平衡目标以及制定土地开发复垦规划而进行的一次全国性的可开发或复垦的耕地后备资源大调查，并对调查成果进行科学分析和评价。庆元县耕地后备资源调查评价工作，在充分利用土地利用现状调查、土地变更调查、土壤普查及其他自然资源调查成果和资料信息的基础上，外业调查与土地变更调查工作同时进行，调查的重点是荒草地和其他可开垦的未利用地。调查显示，全县大面积可开垦的耕地后备资源有9 062.3亩，其中可开垦荒草地8 736.8亩，其他可开垦的未利用土地有325.5亩。耕地后备资源调查评价，将为耕地总量动态平衡和耕地占补平衡提供重要的科学依据。
1 自然条件和经济条件概况
1.1 自然条件
浙江省庆元县地处浙江省西南边陲，是瓯、闽两江发源地之一，东南西面分别与福建省寿宁、政和、松溪三县交界，北面与本省龙泉市毗邻，东北面与本省景宁县接壤。其地理位置介于东经118°49′～119°29′和北纬27°57′～27°25′之间，东西宽66.10千米，南北长47.58千米，土地总面积1 912.53平方千米（折合191253.84平方千米），其中林地160 280.24公顷，耕地13 844.23公顷，属浙闽丘陵，有河谷、丘陵、低山、中山四种地貌类型。海拔高度在250米以下的耕地面积为75.52公顷，250～500米的耕地面积4 806.97公顷，500～800米的耕地面积3 478.17公顷，高于800米的有6 790.54公顷。按坡度分，小于2度的耕地面积2 014.63公顷，2～6度的耕地面积1 996.26公顷，6～15度的耕地面积3 427.46公顷，15～25度的耕地面积3 692.17公顷，大于25度的耕地面积4 350.62公顷。
该县既有亚热带性的红壤，又有垂直带谱上的黄壤，地域性的潮土以及人为作用下形成的水稻土，全县共有4个土类，9个亚类，29个土属，67个土种。
庆元县气候属亚热带季风气候，温暖湿润，四季分明。据1981～1990年气象资料，境内极端最高气温为38℃，全年最冷的是一月份，平均气温为7℃，最热的是七月份，平均气温26.9℃；年平均气温19.9℃，积温为5 485℃，年日照时数1 822小时，无霜期247天，年平均降水量1740毫米，适宜农林业生产。
水资源据水利部门资料表明，多年平均水资源总量21.90亿立方米，人均13 600立方米，其中地表水18.93亿立方米，地下水2.97亿立方米。河流分属闽江、交溪和瓯江三水系，属闽江水系的主要河流有松源溪、安溪、竹口溪，流域面积1 061平方千米，占全县总流域面积的57.4%；属瓯江水系的河流主要有南阳溪、左溪，流域面积504平方千米，流域面积占全县的27.3%；交溪水系河流主要有西溪、八炉溪，流域面积281平方千米，流域面积占全县的15.3%。
植被和主要农作物以自然形成的山地植被为主，属中亚热带常绿阔叶林、落叶常绿混交林、针叶阔叶混交林、山地灌林丛和矮林等五个类型；人工植被主要是种植茶叶、柑桔及其他水果的园地和种植水稻为主的耕地。
1.2 经济条件
近年来，庆元县经济保持较快增长，农业结构调整取得新进展，工业生产快速增长，经济效益持续提高，固定资产投资规模进一步扩大，消费品市场稳中趋旺，外贸出口成倍增长，财政金融形势良好，城乡居民生活进一步改善。2002年全县实现国内生产总值107 834万元，按可比价格计比上年增长7.8%。第一二三产业占国内生产总值的比重为31.84∶29.43∶38.3，人均国内生产总值5591元，比上年增长5.5%。
全县辖区有20个乡（镇），345个行政村。到2002年末全县人口为197 255人，全县农业人口150 188人，占总人口的76.1%，非农业人口占总人口的23.9%。
农业结构在调整中继续优化，农业生产紧紧围绕农业增效、农民增收这一目标，以市场需求为导向，积极调整产业结构，努力拓展农产品销售市场，效益农业有了新的发展。农业生产条件有所改善，抵御自然灾害能力进一步增强。
基础设施投资力度进一步增强，在基本建设和更新改造投资中，基础设施项目投资23 138万元，增长74.6%，占基建和更改投资的57.8%。其中水利业投资1784万元，电力工业投资13 504万元，交通运输业投资3 337万元，邮电通信业投资3 563万元。
2 耕地的开发利用条件与状况
庆元县属比较典型的山区县，山高坡陡平地少，人均土地面积大，人均耕地面积少，宜开垦耕地的土地利用率相对较高，可开垦耕地的后备资源不足，且质量差。
据土地利用现状资料统计，全县耕地总面积为13 694.13公顷，其中灌溉水田8 338.12公顷，望天田3 960.74公顷，旱地1 386.57公顷，菜地8.7公顷。耕地的分布主要受自然条件、人为因素两大方面的影响，而地形地貌、海拔高程、水利条件、光照温度等自然条件起着主要作用。
2.1 平耕地的土地利用类型
按地块坡度类型分，小于2度的耕地为平坡耕地。据土地利用调查资料，庆元县小于2度的平耕地面积为2 014.63公顷，占全县耕地总面积13 694.13公顷的14.7%。根据土地利用的耕地分类，灌溉水田为8 338.2公顷，望天田3 960.74公顷，旱地1 386.57公顷，菜地8.7公顷。
2.2 平耕地的垂直分布
按耕地所在的海拔高程分，小于海拔250米的平坡耕地有75.52公顷，海拔高程在250～500米的面积为4 806.97公顷，海拔高程在500～800米的面积有3478.17公顷，海拔高程大于800米的面积为6 790.54公顷。
2.3 平耕地的区域分布
受地形地貌的影响，平耕地的分布比较集中，大多分布在沿溪两岸和谷口冲积（洪积）形成的平畈及小盆地的底部等。按行政区域分布，主要分布在庆元县西部地区。
2.4 坡耕地的土地利用类型
坡耕地是指地块自然大于2度的耕地。按土地利用的耕地分类，望天田3 960.74公顷，旱地1 386.57公顷，菜地8.7公顷。
2.5 坡耕地的垂直分布
按耕地所在的海拔高程分，小于海拔250米的坡耕地有73.21公顷，海拔高度在250～500米的面积3 587.22公顷，海拔高度在500～800米的面积有4 890.31公顷，海拔高度大于800米的面积6 790.31公顷。
2.6 坡耕地的区域分布
坡耕地作为庆元县的主要耕地，无论是平面分布还是垂直分布都比较分散，所有的村庄都有分布，其耕地的质量、耕作条件和产生的效益差异较大。
3 耕地利用现状及其动态变化
3.1 耕地开发利用及其经济效益
土地资源是自然资源的重要组成部分，是人类赖以生存和发展的基础，是不能再生、难以替代的生产和生活资料，而耕地是土地资源的精华，它能为人类提供最为生存的重要必需品——粮食。可以说人类发展的历史，也是土地利用（耕地开发）的历史。庆元县从新石器时代开始就有人类生息，从事土地开发利用，促进社会发展。中华人民共和国成立后，特别是土地管理机构建立后，积极发动、组织、引导和扶持全县人民开田造地，几年来，全县开田造地约2959亩，发放开田造地补助款636.24万元。
人均土地总量大，人均耕地面积少，是庆元县的现状。为生存的需要，人们不得不尽可能开垦耕地来种植粮食作物和尽量提高耕地的利用率。所以可开垦成耕地的土地资源不足，耕地的利用率差异较大，水田的利用率相对较高：而旱地大多是坡地，为农民零星自行开发，利用率很低，据土地利用调查统计，全县旱地的有效利用率为60.6%，其中坡度大于25度的有效利用率仅为50%左右。
耕地总体质量不好，经济效益较低。在全县耕地中约有三分之一属于质量较好的水田，其余多为抗旱能力、土壤肥力、生产条件等较差的耕地。耕地的经济效益一是单位面积产量低；二是农业产业结构调整幅度小，由于人均耕地面积少，工商业经济欠发达，加之交通条件差，农产品销售相对难度较大，绝大多数的耕地都是种植传统的粮食作物；三是受地理位置的制约，经济、交通、信息等众多因素使人的观念相对落后，也影响了耕地的经济效益。
3.2 耕地利用变化趋势
耕地面积减少，土壤肥力退化，生产条件改善是目前和今后相当长时间内的趋势。
3.2.1 耕地面积逐渐减少
随着社会经济的快速发展，首先是各种建设不可避免地要占用耕地，据土地变更调查资料，从1992年到2002年的十年时间内，非农建设占用耕地共1749.6亩，平均每年占用17.5亩，今后的一段时间内建设占用耕地的趋势是肯定的，其幅度近期有增无减。其次是产业结构调整占用耕地，2002年土地变更调查显示，本年度产业调整减少耕地38.5亩，随着市场经济的发展，产业经构调整的步伐还会加快。再次是生态退耕和自然灾毁要减少耕地，受地形地貌的限制，目前还有一部分耕地分布在坡度大于25度、海拔比较高、且远离居民点的山区，按有关政策这部分耕地要逐渐退耕还林；随着社会经济的全面发展，国家发展小城镇政策的实施，边远山区农民向中心村（镇）集中，部分边远地区耕地会人为抛荒；洪水、山体滑坡等自然灾害也会不同程度地毁损耕地。
3.2.2 耕地的土壤质量出现衰退
首先，耕地特别是水稻土的形成需要一定的时间，而且其熟化程度与土壤肥力密切相关。现在和将来被建设占用的耕地基本都是地势平坦、排灌条件好、熟化程度高、离居民点近、生产方便，而且抵御自然灾害能力强的城镇（村庄）边沿的优质良田。据变更调查资料，在非农建设用地占用耕地中，灌溉水田占75.1%，望天田占21.3%，其余旱地为3.6%；新开的补充耕地不能与其相提并论。其次是化肥的大量使用，有机肥用量的减少，一定程度上影响作物生产和产量，也降低了地力。再次是工业化进展加快，部分地方的环境污染使耕地质量降低。
3.2.3 生产条件逐渐得到改善
政府对“三农”（农业、农村、农民）问题的重视有增无减，对“三农”的投入逐年增加，通过中低产田改造、粮食自给工程、农村土地整理和标准农田建设等工程措施，基本达到路渠配套，田埂顺直，农业生产条件得到较大改善。今后一定时期内，对生产条件改善将会持续和加强，耕地的生产条件逐步会得到全面改善。
3.3 耕地利用存在问题
耕地利用存在问题主要是：①生产结构比较单一，绝大多数的耕地都是种植传统的粮食作物，单一的种植结构影响了耕地的经济效益；②农民种植农作物的施肥不合理，对耕地重用轻养，造成土壤某些营养元素的缺少，土壤结构破坏，通透性降低，氮磷钾比例失调，对农作物的生长及其产量造成一定影响，制约了耕地经济效益的最佳发挥；③耕地保护意识逐渐淡化，随着国家粮食政策的放宽，粮食可作为普通商品流通，特别是粮食价格的稳定下降，种粮效益不尽人意，农民缺乏种粮积极性，对耕地的需求明显降低，个别地方出现人为抛荒现象；④近几年大力发展种植烤烟叶，但经过二三年种烟后的耕地继续种烟产值下降，易患烟叶病，目前没有良策对付。
4 耕地后备资源（未利用土地）调查分析
耕地后备资源是指在一定的经济、技术条件下，根据社会发展需要，通过工程措施和其他手段，能够开垦或复垦成耕地的、目前未利用的荒草地、盐碱地、沼泽地、苇地、滩涂及其他可开垦的未利用地和因各种人为因素和自然灾害而造成破坏废弃的废弃压占地、塌陷地、自然灾害损毁地等。根据庆元县的实际情况，这次调查的重点是可开垦土地的可开垦荒草地和其他可开垦的未利用土地。
耕地后备资源适宜性评价以效益最大化为原则，在保护和改善生态环境的前提下，充分考虑适宜性，注重比较经济效益，按照开发与保护相结合，长期目标与近期效益兼顾，因地制宜和可持续利用相协调等原则，达到经济效益、生态效益、社会效益相统一，满足建设一批国家级耕地后备资源开发复垦基地的需要，并为庆元县的耕地占补平衡和耕地总量动态平衡提供依据。
按调查资料统计，庆元县耕地后备资源适宜性类型主要是宜开垦水田和旱地，凡有水源灌溉条件的列入可开垦水田的范围，没有灌溉水源的为可开垦旱地。其中适宜开垦水田的面积有4523.6亩，占全县耕地后备资源的51.8%；适宜开垦旱地的面积有4213.2亩，占耕地后备资源总数的48.2%，宜开垦水田的耕地后备资源类型分布较广。
5 耕地后备资源开发利用自然条件
自然条件是耕地后备资源开发利用的决定因素，调查资料显示，庆元县耕地后备资源总体质量差异较大，但都属于可开发利用的范围。
5.1 耕地后备资源的自然坡度
坡度是土地资源质量评定的重要依据之一，从一定程度上讲，坡度决定着土地资源开发的方向和价值，坡度在25度以上的为禁止开垦区。按自然坡度分析，在耕地后备资源适宜开垦的面积为9062.3公顷。
5.2 耕地后备资源的高程分布
高程直接影响气温，庆元县地势高低悬殊，气候垂直差异明显，海拔每升高100米，年平均气温下降0.52℃，≥0℃积温减少190℃，≥10℃积温减少180℃，降雨量增加58毫米，无霜期缩短5天。按海拔高度统计，耕地后备资源＜500米的面积为1844.4公顷，占耕地后备资源面积的20.4%；海拔500～800米的面积为4271.8公顷，占总面积的47.1%；海拔＞800米的面积为2946.1公顷，占总面积的32.5%。
5.3 土壤条件
土壤是土地综合体极为重要的构成因素，土层厚度、养分含量、质地条件及其他理化性状是土地质量评定、开发利用最直接、最重要的因素。根据调查资料，耕地后备资源土层厚度在70～100厘米的面积有5238.3公顷，占耕地后备资源总面积的57.8%；土层厚度＞100厘米的面积3824公顷，占耕地后备资源的42.2%。耕地后备资源的土壤类型，以红松泥为主，其次有少量黄泥土和红紫泥土。
5.4 其 他
水源的灌溉保证率，开垦为水田的都在80%以上，地下水位在1～2米的耕地后备资源有5238.3亩，占耕地后备资源总面积的57.8%；大于2米的面积有3824亩，占耕地后备资源的42.2%。
6 耕地后备资源调查评价方法、评价指标及效益分析
6.1 评价原则
耕地后备资源适宜性评价以效益最大化为原则，在保护和改善生态环境的前提下，充分考虑适宜性，注重比较经济效益，按照开发与保护相结合，长期目标与近期效益兼顾，因地制宜和可持续利用相协调等原则，达到经济效益、生态效益、社会效益相统一，满足建设一批国家级耕地后备资源开发复垦基地的需要，为庆元县的耕地占补平衡和耕地总量动态平衡提供依据。
6.2 评价指标
评价单元为调查各个图斑，土地利用分类到二级地类，最小上图面积为2公顷，行政区到村级。
评价指标主要包括自然坡度、土层厚度、水利条件、气温条件和土壤条件等。自然坡度：分＜2度、2～6度，6～15度，15～25度共四种类型，由低至高为适宜性由好到差的次序，＞25度为不宜开垦；土层厚度：分＜50厘米、50～70厘米、70～100厘米、＞100厘米四个档次，土层越厚宜耕性越好，＜50厘米不宜开垦；土壤质地分沙土、沙质土、壤土、黏土，壤土最好，沙质土次之，沙土最差；地下水位：按0.5～1.0米、1.0～2.0米、2.0～3.0米，＜0.5米不宜开垦；灌溉保证率：分80%～85%、85%～90%两个档次；气温条件：海拔500米以下能满足双季水稻和一般水果的生长需要，海拔500米以上能满足单季水稻和一般农作物的需要。
6.3 评价方法
耕地后备资源评价采用主导因素定性为主，定性与定量相结合的方法对耕地后备资源进行评价。
6.3.1 自然评价
主要考虑自然坡度、土层厚度、水源条件、海拔高度和土壤条件等因素对评价单元的影响，衡量评价单元能够满足耕地用途的适宜性程序。
6.3.2 经济评价
主要包括投入产出分析和边际分析。投入产出分析是指对耕地后备资源进行开发利用每亩的投资额及各项投资比例，以及开发完成后能取得的经济效益进行分析。边际分析是指结合区域经济发展条件和可持续发展对一定区域的几种不同土地利用方式的效益判别进行分析，对后备资源开发成耕地及其经济效果进行评价。
6.3.3 环境评价
分析开发对生态环境有无危害，对生态系统有无破坏，对土地资源有无损害，开发利用后土地资源能否持续利用。
6.4 效益分析
效益是衡量耕地后备资源开发利用价值的综合体现，在效益中有经济效益、社会效益和生态效益。
6.4.1 经济效益
经济效益分析是衡量耕地后备资源投资收益的重要指标，根据庆元县的实际，现行新开垦一亩水田的投资大约为5000元，开垦一亩旱地的投资大约3000元，这次调查的耕地后备资源属大面积的地块，分布相对比较边远，开发的投资要高于上述标准。耕地的收益由于种植的作物不同差异较大，种植经济作物的收益较高，种植粮食作物相对较低，目前耕地平均每亩每年约1500～2000元。按此计算，耕地后备资源面积9062.3亩，开垦成耕地后，每年可增加产值1441～1921万元。
6.4.2 社会效益
宏观上讲，随着社会发展，各种建设占用耕地有增无减，人地矛盾越来越尖锐，长期下去将会威及我国的粮食安全，耕地后备资源的开发利用可以解决或缓解人地矛盾，保障人类生存的生命线。微观上，耕地后备资源的开发利用，可以为经济建设的各种建设占用耕地提供耕地占补平衡，为解决“三农”问题提供了生产资料。
6.4.3 生态效益
环境问题已越来越受重视，保护环境是我国的基本国策之一，随着社会、技术的进步，经济的发展，生态效益将成为各种资源开发利用价值最重要标准。为防止影响环境，耕地后备资源调查将自然坡度大于25度列为禁止开垦区，耕地后备资源的类型都是未利用土地。
7 实施耕地后备资源可持续利用
耕地后备资源是有限的，如何最有效地、可持续地利用是资源管理部门需要研究和解决的主要问题。
7.1 严格控制用地规模，合理利用土地
作为职能部门，要履行好审核建设用地规模的职责，防止故意圈地和浪费土地的现象，增强节约用地、合理用地的观念，尽量使有限的土地资源发挥最佳效益；对建设必需的用地，尽可能地避开优质耕地，尤其是良田。
7.2 加大开垦和整理的力度，确保耕地占补平衡
在政策上首先保证新增耕地面积较大的项目，在此基础上要鼓励和扶持农村集体和农民的零星开发，并将此作为耕地占补平衡和解决“三农”问题的措施之一，在立项程序、资金和技术上要明确标准并落实到位。
7.3 用好用足政策，收足开发和整理资金并保证专款专用
资金是耕地占补平衡的最重要保证，尤其对山区县的地形地势而言，开发整理成本与其他平原、丘陵地区相比特别高，按现行的政策足额收取耕地开发费来补充被占用耕地有难度，还需要筹集其他资金来保证耕地占补平衡。
7.4 搞好开发整理规划，择优选择开发地块
对山区县而言，最大的制约因素是自然条件（坡度、土壤、水利、交通、高程、温度等），立项宜先易后难，综合考虑自然、社会和生态因素，在优先保证耕地数量平衡的基础上逐步提高耕地的综合质量。对一些自然条件较好，目前由于多种原因不宜开发成耕地的，可鼓励先开发园地。
7.4.1 土地开发整理目标
在保护和改善生态环境的前提下，宜农未利用的土地资源得到适度开发；土地整理全面有序开展；新增工矿废弃地得到全面复垦，并逐步提高废弃地复垦率。确保土地整理开发复垦补充耕地的数量和质量，促进土地资源集约、合理利用和社会经济可持续发展。
7.4.2 总体规划开发安排
根据土地开发整理供需分析和所要达到的规划目标，近期（2005年前）土地开发292.82公顷；远期（2006～2010年）土地开发497.77公顷。同时，庆元县根据总体规划开发安排，进行了划区与项目落实，按照土地开发潜力及分布条件，以村为基本单元，规划项目落实到乡镇、村或个人。
7.4.3 土地开发保障措施
一是加强领导，设立机构；二是想方设法，多方筹资；三是部门配合，共同协作；四是乡镇牵头，解决矛盾。
7.5 建立完善土地基础资料的数据库，做好土地利用调查与规划资料的衔接
为加强政府职能部门对土地资源管理的权威性，保证各种土地资源数据的科学、合理、高效利用，需对土地资源基础资料利用计算机建库管理，通过计算机建库来完善现有的基础资料，并衔接基础资料的利用关系，以确保土地资源的合理、高效和安全利用。