行政伦理是调控政府及公职人员行政行为的基本价值观念和道德准则。构建合理的行政伦理规范并有效地实施，以增强对公职人员的激励，强化对公共权力的约束，建立廉洁、高效的行政管理体制，是当今世界各国共同关注的现实课题。从世界范围看，20世纪70年代中期至今，随着新公共行政运动的不断高涨，对行政伦理的研究和应用也逐步深入和得以快速发展，行政伦理学已日益在公共行政学领域“站稳脚跟”并由边缘走向中心。在我国，行政伦理学研究方兴未艾，已出现一批研究成果，并随着学者们学术视野的不断拓宽和行政体制改革的深化，呈现良好的发展势头。
中国人民大学公共管理学院张康之在其撰写的《在公共行政的演进中看行政伦理研究的实践意义》一文中提出：从公共行政的发展历程来看，特别是从工业社会向后工业社会的转型过程中，行政伦理研究变得越来越重要。但是，就社会治理模式从公共行政向公共管理变迁的历史趋势来看，行政伦理研究又具有过渡的性质。
一、行政伦理研究的兴起
近些年来，人们对行政伦理研究的兴趣越来越浓厚。可以相信，行政伦理学将成为推动整个公共行政学科及其理论发展的一个新的“动力源”。行政伦理学将会成为公共行政学学科体系中最为重要的分支学科，行政伦理学的研究将会为整个公共行政学科提供全新的理论支柱，并通过公共行政学理论范式的变革去作用于公共行政的实践，重塑公共行政的体系、制度、行为模式，以及为公共行政的实践确立起一个全新的方向。
自20世纪后期以来公共行政实践中的各种各样新的迹象都一再地向我们展示了行政伦理研究的意义:
第一，从控制导向向服务导向的转化。当公共行政走出控制导向的时候，即用服务导向取代控制导向的时候，它虽然还需要得到科学和技术的支持，伦理化的问题则被提了出来。
第二，从效率导向向公正导向转化。从19世纪80年代公共行政开始成为管理行政的主流以来，效率的问题渐渐掩盖了公正的问题。近一个时期以来，公共行政的公正责任又被人们提了出来，要求公共行政在政治的意义上担负公正责任，而且要求公共行政同时也要在伦理的意义上担负公正责任。
第三，在工具研究中引入价值的视角。20世纪的公共行政学沿着科学化、技术化的方向发展，突出了工具研究的意义。在20世纪后期，这种状况发生了改变，人们越来越注意在研究工作中引入价值的视角。行政人员的思想观念、认识能力和道德素质等都是公共行政实践中的重要影响因素，甚至是决定性的因素。正是由于价值视角的引入，突出了行政伦理研究的意义。
第四，确立合作和信任的整合机制。合作和信任这两个概念是近些年来人们使用频率最高的概念。近些年来这种理念己经逐渐确立起来，但是，在实践中如何作出安排，还需要认真地探讨。而行政伦理研究恰恰是要落脚在探讨，如何确立起公共行政的合作和信任的整合机制上来。
第五，在治理方式上谋求德治与法治的结合。在从工业社会向后工业社会转型的过程中，它需要得到德治的补充，这将是公共行政的重大转变。如何保证这一转变顺利地进行，如何把德治的愿望变成公共行政实践的现实，需要行政伦理研究来提供切实可行的方案。
第六，用行政程序的灵活性取代合理性。20世纪后期，随着向后工业社会转型的启动，社会的复杂性和不确定性与日俱增。行政程序的合理性己经成了束缚行政人员手脚的制度设置。在这种情况下用行政程序的灵活性来取代行政程序的合理性已经势在必然。做到这一点同样需要行政伦理研究去开辟方向。
第七，用前瞻性取代回应性。政府在回应社会要求方面，往往会在较好地解决了某一方面的问题的时候，也造成了很大的消极效应，引发了一些更大的、更难于解决的问题。当前的“风险社会”特征以及危机事件的频发，都是由于政府圄于回应性思路而造成的，惟一的出路就是用前瞻性代替回应性。而政府的前瞻性则需要有新的科学思路，这一思路也应当由行政伦理研究来提供。
二、行政伦理研究的过渡性
行政伦理学将是一门过渡性的学科，就行政伦理研究以及行政伦理学这门学科的发展方向而言，它将会为一门更新的学科——公共管理伦理学所替代。
公共管理伦理学与行政伦理学的不同之处在于：行政伦理学主要集中在公共行政人员的职业道德方面的研究，而公共管理伦理学既是公共管理的职业伦理学，又是伦理学的一种新的形态。一方面，公共管理伦理学在社会治理的普遍意义上思考伦理社会到来的历史必然性，试图发现伦理社会所应拥有的全新的社会伦理结构，探讨社会治理制度伦理化的基础和基本原则，不同于行政伦理学的职业伦理学定位；另一方面，公共管理伦理学又把重心放在公共管理者的职业道德研究上，对行政伦理学又有着继承关系。
对于公共管理学的学科体系建设来说，公共管理伦理学的研究是一项基础性的工作。公共管理伦理学的首要任务是阐述公共管理的服务理念和活动原则，是在服务宗旨下探讨其实现的制度保障手段的可行性等等问题。服务理念是公共管理的精髓，而对这一精髓的解读恰恰是由公共管理伦理学来承担的。其实，公共管理伦理学的基本任务就在于揭示公共管理这种新型社会治理模式的服务理念，思考这种服务理念转化为制度设计和制度安排的可能性，发现公共管理者在公共管理活动中贯彻和落实这种服务理念的现实途径。也就是说，对于公共管理学的学科体系建设，公共管理伦理学的研究担负着为整个学科体系确立基本原则和指导思想的任务。
（资料来源：《湘潭大学学报》2005年第5期）
行政伦理学应关注的四个重大问题
美国南加州大学公共管理学院教授特里·L·库在《公共行政评论》（PublicAdministrationReview）上发表文章认为，行政伦理学的发展必须倡导对该领域内重大问题的关注，以及学者们在此类研究中的合作努力，作者提出四个值得关注的重要问题：公共行政伦理学研究的规范性基础、全球化、组织、设计、平等问题。以下是对该文的摘要：
一、公共行政伦理的规范性标准是什么
有人简单化地将这一问题表述为:“政府应该根据谁的道德标准进行道德抉择？”这种提问方式隐含了一种假设，即在面临道德选择时，我们只能向自身寻求个人的道德标准来进行判断。大多数人都不认可也不理解在个人自身的道德视角之外，还存在着另一种道德视角，即“职业道德”的视角。这种现象的产生可能部分应归因于行政伦理学研究在某些方面的欠缺，即：未就该专业领域内具体有哪些规范性标准的问题形成清晰统一的认识，自然也就无法为人们提供公认的“公共行政的职业道德准则”。
而且，由于公共行政职业精神的内涵并不明确，使得大多数人的思维局限于职位责任和工作责任，而很少考虑到其作为公共行政从业者所应该承担的职业的责任。由于职业精神的缺乏，使得公共行政从业者很容易屈从于组织和政治命令的支配。所以我们在寻求“应该以谁的道德标准为准则”。
从过去30年有关行政伦理方面的学术著作中，可以提炼出5项规范性标准，为公共行政实践提供明确的道德指向，它们是政治价值、宪法理论及社会基本思想；公民理论；社会公平；品德，或者说是“以性格为基础的道德”；公共利益。
（一）政治价值、宪法理论及社会基本思想
约翰·罗尔提出，官僚的道德应该建立在美国宪政传统及该宪政传统所依存的政治价值之上，而这些政治价值则体现于美国的宪法及最高法院对宪法的解释之中。他认为，自由、平等和所有权是美国社会中最为重要的三个核心价值，而作为政治体系一员的公共行政管理者，更应该明确该体系的核心价值并确保自己能够遵守这些价值。
（二）公民理论
公共行政管理者的角色派生于公民的角色之中，他们是公民的代表，是职业化的公民，是受委托的公民。从这个角度出发，公共行政管理者的道德责任实际上跟美国社会中一个良善公民的道德责任是密不可分的。因此，公民理论将对以下一些问题的研究放在了重要的地位：公共行政应对公民具有回应性、要鼓励公民参与、公共行政机构对公民负有解释的义务，要将公民视为行政组织和个人忠诚的最终指向，要尊重公民个人的权利和尊严，行政决策和行为应力求审慎并足堪质询，提倡公民美德的养成，公共部门要致力于提供公共物品。公共行政人员在接受其所在的官僚组织层级节制的约束和责任的同时，亦需培养和加强他们作为全体公民代表所应遵守的基本的道德约束和责任。
（三）社会平等
行政伦理以社会平等为规范化视角并将其作为一个研究领域，得益于20世纪70年代开始的新公共行政运动。约翰·罗尔斯在其《正义论》一书中指出：“公正（justice）”是政府的中心组织原则，为此，他还进一步提出了实现社会平等（equity）所应遵循的一整套具体的标准。自此，“平等”成为公共行政学研究的一个重要主题。很显然，它已经成为了行政伦理主要的规范化标准之一。
（四）品德
品德显然是公共行政伦理标准化的基础之一。但是，在培养品德、对特定个人的品德进行评价以为录用和任命提供支持、以及创造有利于培养优秀品德的环境的过程中，行政伦理学者应该如何定位自己的角色或者是否应该在其中扮演某种角色，这都是有待我们研究解决的问题。
（五）公共利益
公共利益也许是行政伦理领域中认同程度最高的规范标准。我个人认为，公共利益应该在行政伦理学的规范性研究中占有重要的一席，它可以作为我们的道德指南并为我们提供基本的责任取向。它不断地提醒公共管理者要以共同利益而非有限的特殊利益作为自身行为的基础，并迫使我们不断地对自身行为进行反思。
二、区域性的行政伦理准则如何与全球化的背景相适应
以上这些道德规范是针对美国的具体情况而提出来的。但现在越来越多的人更关心的是，这些道德规范能否适用于其它国家？是否存在全球性的行政道德规范？
通过对20世纪70年代以来签订的大量的国际条约、国际公约、国际协定、国际惯例和国际项目的文件的研究，可以发现其中存在一些共有的核心价值，包括：自主、自由、诚信、信任及稳定（Cooper and Yoder, 2002）。全球化背景下国家和组织间相互依存性的不断增强，以及世界范围内朝着市场经济和民主政府方向的努力，是这五项道德标准存在的基础和背景。
值得指出的是，在我们研究的这些文件中，有关社会公平的价值并不常见。在许多发展中国家，当社会中的绝大多数人走向民主政府，如果市场主要由少数人支配，这种政治和经济发展的不平衡就会在政治上和经济上产生紧张。如果缺乏对社会公平问题必要的关注，这种不平衡会导致严重的不稳定和动荡的局面。
三、如何设计组织，使其支持道德行为
自20世纪60年代，到行政伦理学作为一个研究领域存在之前，组织结构和组织文化在道德取向上并非是中立的。总的说来，官僚组织不仅不能很好地鼓励其组织成员按公共道德规范行事，反而常常会设置障碍。
有研究发现，组织成员将大部分权利都让渡给了组织，大型组织日益成为“小政府”，而个人则日益成为“组织人”。组织通过对狭隘市场观的强调，使其成员热衷于追逐经济利益的最大化，而排除了所有道德和法律因素，以及组织之外其它各种重要因素的考量。组织日益支配着其成员的生活。
从我27年所搜集的各类例子中，反映出的最具普遍性的问题是：组织化的层级节制，更多的时候是一种组织文化，往往会成为道德的阻碍，而且还会惩罚那些意欲按照道德规范行事的个体，有时候仅仅是提出类似的建议也会受到惩罚。
因此，行政伦理学能否通过研究，设计出一套能够允许并支持有关道德考量的意见存在的组织体系，制定鼓励道德行为实施的相应政策，对敢于直言批判和揭发不符合公共行政价值行为的人，还要考虑如何保护其不受打击报复。在现阶段我们可能很难明确这种组织设计的具体原则和措施，但l9世纪末和20世纪初美国渐进改革运动的实践证明，制度设计的路径的确是非常有力的改革工具。当时，美国在全国范围内成立了独立的市立研究机构作为改革智囊团。它们站在改革运动的最前沿，打碎了地方政府陈旧的政治机器，设计确立了促进效率的组织结构和过程。或许我们也需要成立类似的机构，把致力于公共组织伦理问题研究的行政伦理学家、组织发展学家和行政组织中有思想的从业者团结在一起，以创造出能够支持道德行为的组织结构和组织文化。
四、何时应平等对待所有的人，何时应区别对待
这个问题来自于无法消除的社会差别的存在。20世纪的前半个世纪所进行的美国的渐进改革假定：为了实现对每一个公民的公平对待，我们必须以同样的方式对待不同的公民。然而，20世纪中期后不久，美国社会的差异性不断增强，此时，“同等地对待每一个人就是公平地对待每一个人”的公式己经显得过于简单化了。许多公民在面对大型的中心化的官僚组织提供的服务时，有时候反而会产生不公平的感觉。在这一对矛盾中，关键性的伦理问题在于我们有时候需要同等地对待每一个人，而有时候，为了实现公平，我们又需要对不同的人加以区别对待。
六年前，洛杉矶进行城市宪章改革，计划成立一个官方的邻里委员会系统，以加强市民与政府的联系，同样出现了有关“区别对待还是同等对待”的问题并引起了激烈的争论。首先，关于委员会所辖区域，是进行标准化的划分，从而使每个邻里委员会都有相同的人口规模还是允许人们自己决定委员会的规模，后者所产生的委员会可能在规模上出现很大差异。其次，是统一制定标准化的规章制度和组织结构还是允许各邻里委员会自主决定。绝大多数城市行政管理机构都积极提倡标准化，原因不外乎是管理的需要——效率和秩序，而选举产生的城市政务官员似乎也持同样立场，但他们是出于未曾言明的原因：控制和效率。
争论的最终结果是采取标准化和差异化混合的形式。为了在社会异质性特征显著的洛杉矶实现平等，允许邻里社区自主决定其社区委员会的边界、自己制订规章制度、自主决定财政责任体系；但是同时又在新城市宪章中设立了一项要求所有邻里社区共同遵守的标准程序。该程序要求委员会与该区域内的利益相关者进行积极而广泛的接触，要建立一套规章制度和具回应性的财政责任体系，以保证其工作的透明度。这套混合形式的最终目的是为了平等地对待全体公民。
在一个具有复杂多样性的社会中围绕公平定义而产生的问题，很容易引起人们的关注和争论，这也是我们从事行政伦理研究中遇到的最为困难的问题之一，但也为研究工作带来了更大的空间。
（资料来源：转引自《国家行政学院学报》2005年第3期）
当代美国行政伦理的理论与实践
上海师范大学跨学科研究中心王正平教授在《当代美国行政伦理与实践》一文中对美国行政伦理的理论与实践进行了系统总结，认为当代美国行政伦理的基本价值理念在个人价值上重视诫实和正义；在职业价值上重视专业和敬业；在组织价值上重视效率和规则；在合法价值上重视依法和守法；在公共利益价值上重视为公共利益服务。
一、美国行政伦理的基本价值理念
美国社会在20世纪经历了公共服务改革，公民权利运动，1960年以“重塑政府”为主旨的新公共管理运动，1978年以美国国会参议院和众议院通过《美国政府行为伦理法案》为标志的“道德立法”行动，1989年美国公共行政学会在华盛顿召开第一次“全国政府伦理学大会”，1992年美国政府颁布由政府伦理办公室制定的《美国行政官员伦理指导标准》等活动，使“行政伦理”、“官员道德”成为全社会共同关注的一个热点。
美国学者把公共管理者的价值取向区分为许多方面，并试图从中找出主要的价值根源。蒙哥马利·范瓦特认为，有五种重要的价值理念影响着公共政策的制定，并成为美国公共管理者的基本价值理念，它们包括个人价值、职业价值、组织价值、合法价值和公共利益价值。
（一）个人价值：诚实和正义
与西方传统伦理价值理念相一致，美国行政伦理把诚实和正义看作是个人价值理念的基础。公务员所具有的正义感肯定可以带来非常强烈的社会责任心。
美国公共行政管理的正义中，包含一些重要的道德理念或文化价值：诚实；坚持原则；协调一致；互惠互利。
美国行政伦理通常鼓励政府工作人员为了表达个人的信念而大胆地讲权利。关键是要以公正、合理的方式来实现个人的权利，以诚实和正义来提升个人价值。
（二）职业价值：专业和敬业
美国行政伦理关于职业价值的理念，首先要求进入这一领域的人员具备较高的教育和实践标准。在美国公共管理领域，对从业人员受教育程度有较高的要求，有计划地接受继续教育，几乎是带有强制性的。蒙哥马利·范瓦特认为，从业人员的高教育标准会导致公共管理领域内职业道德水平的提高。
美国行政伦理关于职业价值的理念，把敬业、尽责作为其基本点。ASPA伦理准则，把“力争成为优秀的职业人员”作为其成员的基本伦理要求。
（三）组织价值：效率和规则
美国行政伦理关于组织价值的理念，把组织机构的工作效率放在首要的地位。为了提高组织机构的工作效率，一方面应当以为公众服务作为管理系统的目标，使机构有好的声誉，吸引和留住高质量的人才，一方面要建立合理的规则，来克服官僚主义和教条主义的倾向。ASPA伦理准则明确提出：“鼓励组织成员运用伦理的手段提高组织的能力，为公众提供有效的服务。”
（四）合法价值：依法和守法
美国公共行政伦理中强调的合法价值理念，主要表现在遵守宪法、地方法律、与法律有关的制度与规则、法律解棒、为人们的基本权利而设定的合理程序等方面。当管理决策出现道德两难时，人们都是运用法律及合法程序来处理问题的，法律通常是人们解决两难问题的重要方法。
合法是公共行政管理的重要道德理念。ASPA伦理准则把“遵守宪法和法规”作为公共管理者的重要道德职责，要求其成员遵守、支持、学习政府的宪法和法规，以明确公共机构、公职人员的依法、守法责任。
（五）公共利益价值：为公共利益服务
美国公共行政伦理通常倡导“民有价值观”，把维护公众普遍利益看作公共管理者最根本的道德职责，公共管理者应当成为那些已经受到不公平待遇的或正在受到不公平待遇的个体权利的保护者，保护公众的权利是政府工作的一部分。
ASPA伦理准则的第一部分开宗明义是“为公共利益服务”，明示公共管理领域的公务员，“为公众服务高于为自身服务”，它是光荣的。
二、美国行政伦理规范的制定、演进与实践
政府官员及其工作人员的道德行为规范是行政伦理建设的重点。美国行政伦理的上述基本价值理念，集中反映在美国政府行政伦理规范的制定、修改和实践的过程中。
（一）美国行政伦理规范的制定、修订和演进
美国政府部门行政伦理规范的制定，始于20世纪50年代。1958年7月，美国第85届国会通过了共同决议《美国政府部门伦理准则》。尽管这一伦理准则在当时并无法律约束力，但政府雇员和国会成员必须遵守这项决议中规定的行为标准。在此基础上，1965年，约翰逊政府颁布了《政府官员和雇员伦理行为准则》；1978年卡特总统签署了美国国会参议院和众议院通过的《政府行为伦理法案》；1984年，在美国98届国会官员行为标准委员会指导下，制定了《众议院官员行为准则》和《参议院职务行为规则》；1989年，美国国会通过了《美国政府伦理改革法案》；1990年布什总统以“总统行政命令”的方式，颁布了《政府官员及其雇员的行政伦理行为准则》；1992年，美国政府又颁布了由政府伦理办公室制定的内容更详细、操作性更强的《美国行政官员伦理指导标准》。这些行政伦理准则和道德法案为判断公务人员的行为是非提供了具体标准，反映了美国行政伦理发展的历史进程。
1990年10月，美国政府在广大民众要求政府官员实行廉政的推动下，总结多年政府行政伦理建设的经验，以总统行政命令的方式发布了《政府官员及雇员的行政伦理行为准则》，不仅更加具体、全面地规定了公务人员的行政伦理行为准则，而且更加重视对政府官员和雇员行政伦理行为的监督，进一步明确规定了“政府伦理办公室”作为公务员行政伦理行为监督机构的责任和权力。
（二）美国行政伦理的管理与实践
20世纪50年代以来，美国国会和美国政府不仅制定了一系列公务员的行政伦理行为准则，并将道德要求在一定意义上法律化，而且成立了相应的管理与监督机构，把“道德自律”与“道德他”结合起来，推动行政伦理的具体实践。
美国的行政伦理监督机构可分为立法、行政、司法三大系列。众议院在制定《官员行为准则和关于行为标准的规定》、《联邦众议员和众议院雇员伦理手册》等规范的同时，专门设有“众议院官员行为规范委员会”，负责对官员行为的道德监督，对有违纪行为的议员进行惩罚。联邦宪法规定，有三分之二议员的一致同意，有权驱逐议员。违反伦理准则的议员会受到开除、指责、训诫、罚款、谴责、暂停职务或要求道歉的处罚。参议院设有“参议院道德特别委员会”，负责管理、解释、强制执行《参议院公务行为规范》，明确规定，“议员从事违反道德的行为同样会受到开除、指责、申斥、罚款、定罪、停职或被要求道歉等处罚。”大法官会议设有“司法道德委员会”，负责监督司法伦理行为规范的执行。
手中握有实权的政府部门公务员行政伦理状况，是美国行政伦理监督的重点。美国联邦政府1979年7月成立了“政府伦理办公室”，最初隶属于人事管理局。1989年10月，美国“政府伦理办公室”进行了机构改革，升格为一个具有独立性的政府机构，直接向总统、国会和国务院负责。办公室负责的工作包括美国总统及3000名最高级公务员的财产收入的申报，参加高级公务员的行政伦理和廉政问题的听证会等等。
为了加强对公务员行为的伦理监督，美国不仅在国会和联邦政府设有“道德委员会”和“伦理办公室”等专门机构，而且许多州、市、地方的议会和政府也设有伦理办公室或伦理委员会。例如，德克萨斯州伦理委员会成立于1992年，由8名委员组成，其中4人由州长委派，4人由州议会委派。又如，洛杉矶市伦理委员会成立于1990年，因为广大民众需要“强有力的伦理委员会，对政府进行监督”。该委员会奉行的宗旨是“公正、廉洁、不分党派”。参加委员会的成员首先都是志愿者，一旦当选，在5年任期内不能随意离开。该委员会保持对政府行为监督的独立性，对处理问题有相当大的决策权。
在美国，一些非营利的民间组织对政府的监督调查机构，在反映民众意志，加强对公务员行政伦理行为的监督方面发挥着重要作用。如，芝加哥的“改进政府工作协会”，华盛顿的“公仆廉政中心”，丹佛的“卡门考草根游说组织”等，活动经常由商界、慈善组织及民众自愿捐助，以调查和揭露政府官员的贪污、腐败和不公正行为，维护公共利益为职责，在唤起民众对政府官员行为的监督意识，提高公务员行政道德水平方面具有独特的重要职能。
三、美国行政伦理建设的启示
（一）重视对公务员职能行为的“外部道德控制”。
（二）重视对公务员职能行为的“内部道德控制”，加强公共行政管理人员的行政伦理培训和道德自主意识培养。
（三）设立行政伦理的专门管理与研究机构，监督与促进行政伦理规范的贯彻。
参考资料：http://amu.cuple.edu.cn/news/9866.htm