香港与内地土地使用权制度的比较研究
香港于一九九七年正式回归中华人民共和国,但由于历史因素影响下,但香港及内地所实行之土地使用权制度亦截然不同,故本文会重点比较两地土地使用权,由使用权制度、出让制度、转让制度各方面作深入比较,亦会探讨两者之优点及缺点,互补长短,从而完善两地之土地使用权制度。
一、土地使用权制度
基本上,香港的土地是leasehold制度,即香港所有土地拥有权,除了位于中环的圣约翰大教堂是唯一私人拥有的土地外,则全部由香港政府所拥有,再由政府出租予居民,除一次性收取「卖地」金额以外,居民则需向政府缴交地租。香港的土地由政府拥有,政府把使用权租出,并每年收回地租。在1985年5月27日《中英联合声明》生效至1997年6月30日期间,香港政府制定有关批出或出租土地的政策。本港一般的批租土地的契约期,不得超逾2047年6月30 R,有关契约的承租人须缴付地价和名义租金至1997年6月30日,亦可根据《中英联合声明的规定》续期至2047年,该日以后则每年缴纳租金,即土地应课差饷租值的百分之三。负责管理香港所有土地事宜的权力机关是地政总署。
在内地,根据《中华人民共和国宪法》第10条“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土区,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有。”内地土地概念上属于全民所有,国家所有土地的所有权操作上由国务院代表国家行使,负责内地土地资源的是国土资源部。在历史沿革中,内地政府透过继承、没收、征用和征收四种方法取得土地使用权。内地之集体土地指农民集体对其所有的土地依法享有的占有使用、收益和处分的权利。集体土地的所有权要通过国家征用程序转为国有,被收购的土地使用权一经交付,即纳入国家的土地储备库。
二、土地使用权出让制度
香港在1997年经历金融风暴后,开始调整批地政策,至2004年全面采用「勾地」制度,即是由有意土地使用者从政府的土地储备表中,提出对某地块所愿意支付出的「最低价格」,该有兴趣发展商需向政府提交相等于「最低价格」5％款项的按金,再经过公开拍卖或招标形式,由政府批出土地。以这种「勾地」方式卖出土地,既能配合有意发展商之土地实际需求,在拍卖过程中又能体现自由经济下公平竞争的原则,政府亦可以控制土地之批出及价格。
在内地,土地使用权出让是指指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者并由土地使用者向国家支付土地所有权出让金的行为。
而内地则透过协议、招标、拍卖、挂牌交易四个方法出让土地使用权,比香港多元化,其中协议出让又称为秘密出让,而招标、拍卖、挂牌交易方式合称为公开出让。土地使用权出让是一种有偿行为,所以要符合平等自愿的原则,履行受让双方之权利和义务。
在香港,所有评估土地价格的工作,由估价委员会按当时市场的情况,以公开市值厘定。内地国有土地估价工作由组织土地使用权出让活动的市、县国土资源部门委托具备法定资质的机构进行评估。
三、土地使用权转让制度
至于土地使用权转让方面,由于香港实行高地价政策,除了开发成本外,也要计算机会成本,受让方的出价要相当高,经过私人协商由原土地使用权人把土地使用权年期卖给另外之发展商,所以在香港并不常见。
在内地,土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移行为,在权利与义务同时转移原则、产权一致原则、效益不可损原则下,以出售、交换和赠与方式转让国有土地使用权。可转让的土地使用权必须是通过土地使用权出让合同取得土地使用权,并必须进行一定开发之后才能转让,在转让时亦要向国家交纳相应的税收。如果价格太低,政府有机会插手,以防国家土地被贱卖。
无论在香港或内地,转让土地年限必须为原先土地使用年限减去己使用年限后的剩余年限。
四、比较两地土地使用权制度之不足及其完善
两地之土地政策并没有一地绝对占优,香港实行高地价政策,是一个市场主导的制度,既贯彻让市场力量推动经济兴旺发展的哲学,以及把政府干预市场的程度减至最低,发展商诺付出最低地价如果为政府接受,便会以此作为底价,然后透过招标或拍卖方式把有关土地公开发售,以保证不贱卖资产。勾地为政府带来可观的收入,却扭曲了市场的正常价格起落,演化成了“只许地价涨,不许地价跌”的土地交易制度地价因而高企。政府亦透过勾地表中土地选择及数量间接影响土地的供应。为确保楼市不会出现供应过份紧张的情况,市场及政府有一些措施作为对勾地表制度的补充。从市场角度看,发展商可以通过加快补地价、转换土地用途等途径来增加发展数目。勾地表广受欢迎相信是与事前政府谘询了发展商及专业人士意见有关,为确保未来勾地表的质量,我认为在香港,政府应谘询发展商及用家意见,可能还应考虑谘询是否应制度化和透明化的做法,同时也要致力达至市场中性,从而控制土地价格。
内地方面,至今尚未制定出反映土地使用权制度的专门法律,由于附属法例在立法上缺乏可操作性,要完善国家土地使用权制度,可以从立法、刑事、行政及土地交易方面手段方面入手。对于立法存在空白这处,应当尽快填补,加快土地法律责任立法建设进程。另外,必须加大土地刑事责任惩罚力度和修正《土地管理法》等法律法规关于土地行政法律责任之规定,建立一套购严密的土地法律责任制度,设立强而有力的规划决策和管理机构,实行严格的许可制。这样既能约束政府土地利用管理行为,又能为政府约束市场主体土地利用行为提供制度依据,这才能保证土地法律、法规的严格执行,以完善土地使用权制度。
总括而言,香港和内地的土地均由国家所拥有,再透过不同方式把土地使用权出让给人民发展,虽然两地现行法律法规仍有改善空间,但只要适当立法,即可以完善土地使用权制度。
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