唐初，为了加强朝廷集权政治的需要，兵力的分布是内重外轻。后来，由于边防战事频繁，募兵制取代府兵制，边防的驻军日益增多，故而形成了外重内轻的局面。节度使制就是在这种情况下形成的。
自睿宗时起，就开始设立节度使。到天宝初，从西北到东北，共设立了八个节度使。 八大节度使： 治所 注释 安西节度使 龟兹 今新疆库车 北庭节度使 北庭都护府 今新疆吉木萨尔北 河西节度使 凉州 今甘肃武威 陇右节度使 鄯州 今青海东部 朔方节度使 灵州 今宁夏灵武西南 河东节度使 太原府 今山西太原西南 范阳节度使 幽州 今北京 平卢节度使 营州 今辽宁锦州西 另外，还有西南的剑南节度使，驻益州（治所在今四川成都）。岭南的经略使也类似节度使，驻广州（治所在今广东广州）。这些边镇，共有兵力四十九万，马八万余匹。
节度使的权力愈来愈大。最初，节度使只掌兵权，后来，又逐步掌握了政权、财权，成为事实上的独霸一方者。这些节度使，表面上听命于朝廷，实际上阳奉阴违，我行我素，千方百计地发展自己的势力。他们为了邀功请赏，作战时“丧师者失万而言一，胜敌者获一而言万”，于是，更加受到皇帝的重视。节度使为了拉拢部下，常向朝廷要求大量授以其部下官爵。本来，授官者应是有功的将卒，按兵部的规定，因战功授官者只能是千分之一二，但到天宝以后授官者就大大增多了。例如，“易州遂城府、坊州安台府别将、果毅之类，每一制则同授千余人，其余可知”。官多俸禄多，朝廷的开支大大增加，很多粮仓都因此而空了。例如，“关辅及朔方、河、陇四十余郡，河北三十余郡，每郡官仓粟多者百万石，少不减五十万石，给充行官禄。暨天宝末，无不罄矣”。全部边防经费的支出，数字越来越大，开元初年，每年边费约用钱两百万贯，开元末年就增加到一千万贯，到天宝末年又增加了四五百万贯。这些情况，说明唐廷的危机来自边防，但并不是敌人的威胁，而是边将势力的日益强大，朝廷难以控制，同时，边费的支出愈来愈多，使国家的仓库逐步空虚。这就是说，来自边防的经济困难与政治威胁，已使玄宗陷入难以摆脱的危机之中。
