近几年来，随着社会主义市场经济体制的不断深化，各类社会中介机构如雨后春笋般应运而生。由于受多种因素的影响，这些社会中介机构在发展过程中出现了一些问题，甚至成为导致腐败的一个诱因。加强对社会中介机构的监管，已成为当前反腐倡廉的一项紧迫任务。龙泉市地处偏远山区，其社会中介机构的发展现状及存在的问题，在欠发达地区具有一定的代表性。最近，我们通过问卷调查、走访和召开座谈会等形式，对社会中介机构有关情况进行了调查。本文就所存在的问题及其防范对策作些分析与探讨。
一、 社会中介机构的现状
截止2004年5月底，在龙泉市工商部门注册登记的社会中介机构共51家。实际情况远远高于这个数字，未通过注册登记还有如律师事务所和一些职业介绍所，以及非盈利性的民间组织等。对走访调查的24家社会中介机构情况进行了分析，具体情况如下：从类别看，咨询机构7家，占29%；评估机构5家，占21%；服务机构5家，占21%；代理机构2家，占8%；监理机构2家，占8%；公证机构1家，占4%；独立审计机构1家，占4%；其它组织1家，占4%。从隶属关系看，附属政府行政主管部门未脱钩的10家，占42%；依托原主管部门承揽业务的9家，占37%；市场化运作的5家，占21%。从规模看，10人以上的9家，占37.5%，5-10人的9家，占37.5%；5人以下的6家，占21%。调查情况表明，普遍存在固定人员少，临时聘用人员多的现象。从运转情况看，正常运转且效益较好的有15家，占63%；效益一般的有7家，占29%；运转不正常且效益差的有2家，占8%。
二、社会中介机构存在的问题及其成因
（一）存在的突出问题
一是“明脱暗不脱”，“坐收渔利”。从调查情况看，中介机构与主管部门未脱钩占42%，依托原主管部门承揽业务占37%，而真正市场化运作只占21%。调查表明，多数主管部门不愿主动放弃手中这块“肥肉”，毕竟可以带来一定的经济收入，如有的单位利用中介机构建“小金库”，作为弥补办公经费的不足和为职工搞福利。
二是“画地为牢”，竞争有失公平。据调查，不同区域间的中介机构在业务方面各自为政，互不干涉。如不同县市之间的评估机构就有事先约定，各占领地，互不侵犯利益；在同一区域间不同中介机构之间互相商量，在业务上各分一杯羹。房产部门和物价部门都有房产评估资质，但在业务上各分一块，互不侵犯，如需司法机关裁定的房产由物价部门的评估机构评估，其它的房产由房管部门的评估机构评估。这样就影响了中介机构间的竞争，损害了消费者的利益。
三是管理权限不清，职责不明。当前在有些职能部门中存在不愿管、不知管、不敢管和无法管等现象。不愿管——有些职能部门认为中介机 构已脱钩，已有行业协会管理，本身监管力度已减弱，再者与部门利益影响不大，所以听之任之，不愿意去管理；不知管——有关管理办法对部门职能确定不明确，使职能部门不知从何下手，履行管理职责。如经贸部门在“三定”时有行业协会管理职责，设有行业管理科，而在行政许可清理时，行业协会和民间组织又归民政部门负责管理；不敢管——管理制度相对滞后，对一些新生的中介机构管理模糊，如一些寄售商行和典当机构，有关职能部门怕管不好而担责任，不敢主动去管；无法管——职能部门对未脱钩的中介机构，为了维护利益，有的已成为牟利的工具，如存在职工参股现象，收入以股金分红为主，所以造成主管部门无法管。还有一些“地下中介”和一些营业不正常的中介机构，职能部门也无法对其进行管理。
四是信用缺失，派生新的腐败源。营利性社会中介机构要在竞争中生存和发展，追求利润是无可厚非的，中介机构掌握着重要的程序性权利和专业性权利，由于受中介双方的利益引诱和利益胁迫，一些中介机构为了自身利益，干起了充当腐败中介的勾当。如某市纪检监察机关查处了一起企业改制案件，一些社会中介机构在改制中扮演了不光彩的角色，导致7名党员干部受到党纪政纪处分，有3人移送司法机关处理。
（二）成因分析
1、认识上存在误区。社会中介机构是市场经济的产物，是社会发展的新生事物，目前干部群众对此认识不清、重视不够。首先是概念含混，许多人的观念中“中介”等同于“介绍”，把中介机构简单地理解为提供信息、咨询服务的作用，这就难免造成市场供需双方对中介组织行为的信任感不足；其次误把中介机构的服务理解为就是收费，企业和个人都不愿意多花钱；再次是欠发达地区还不习惯与中介机构合作，不善于或不愿意借助中介机构为自己服务，有的还甚至把中介机构的业务和行政管理混为一体。
2、管理制度相对滞后。社会主义市场经济是法制经济，作为中介市场来说，目前还没有相关的条例或法律法规使其依法运行，有的也仅是一些行业性的规定和制度，而且还不一定规范和全面。《浙江省社会中介机构管理办法》于2002年2月份出台，随着社会中介机构的快速发展，它已不能涵盖对所有中介机构的管理。按照行政许可法的有关规定，还需通过立法程序加以完善。
3、社会中介市场小。经济总量相对较小，以2003年为例，龙泉市的全年生产总值为24.5亿元，导致社会中介市场小，如2003年土地评估机构的年收入只有20余万元，工作人员经费都难以保障；中介机构刚处于发展阶段，规模普遍较小，10人以下机构占72.5%，而且发展不平衡，无原始积累，硬件投入不足，服务能力不强，拓展市场能力弱。如一些“地下中介”机构平时挂靠在一些较大的中介机构，有业务时就经营，没业务就拉倒。有些中介机构“名存实亡”，如科技技术代理机构，2003年业务量为零。
4、机构改制不彻底。一是一些中介机构在改制时存在“明脱暗不脱”现象，从表面上看已按照有关规定与主管部门脱钩，但实际上一直没有脱钩，主管部门也不愿其脱钩，而是作为部门的下属事业单位或工会组织，或者机构已独立，但人员未脱钩，“换汤不换药”。以环保、土地和房地产等评估机构为例，管理人员基本上都是事业编制，有的还履行一定的行政管理职能。二是一些中介机构与政府部门脱钩后，仍与原主管部门或挂靠单位保持联系，在中介市场上包揽业务，如一些事务所和服务部等。
5、中介机构难中立。从调查情况看，多数中介机构是在从计划经济向市场经济的转轨过程中，从过去的行政管理部门职能中分离出来的，其中介的双方往往一方是私人主体，另一方则是国有资产经营管理者或所有者代表，以及作为行政管理者的政府部门。在这种特殊的格局中，买卖双方这种极不对称的关系，使中介机构很难保持中立，容易发生三方勾结，通过损害公共利益来使各自得利。同时由于中介机构的一些法规和规章尚不健全和完善，造成有些中介机构为招揽业务而不顾风险，通过各种关系与权力部门合作或寻找权力出租，成为导致腐败的一只“黑手”。
6、行政干预过多。一些公共部门掌握着中介业务的指定权，实际上也就是控制了中介机构生存的命脉。如企业改制中司法机关有权决定拍卖机构、评估机构，国土部门可以将土地勘测、评估业务交给测绘中介机构，建设部门可以把房屋的评估交给下属唯一的中介机构来评估等。各有关部门为了自身的利益，在中介职能的设定时存在职能交叉，对一些中介业务进行限定，如土地资产评估就要通过国土部门同意后，方可认定，银行系统在贷款抵押时只认准房屋和土地评估机构。由于关系的错综复杂，中介机构也就难以拒绝客户和官员的不正当要求，当然包括各种腐败要求。
7、监督管理不得力。政府职能部门职责履行未到位，监督相对缺乏。部门之间协调不够，没有形成合力。同时缺少对中介机构进行指导、规划和管理等，使中介机构存在发展不规范、不平衡、不协调。一是龙泉市这样的欠发达地区没有一个统一的机构来组织、协调、牵头对社会中介机构的管理，也没有形成同行业的协会。二是原行业主管部门不再具备指导管理职能，监督力度减弱，监督流于形式，有些职能部门对社会中介机构的注册、年鉴等的审批，缺乏公开、公平、公正的机制；三是有些社会中介机构由主管部门进行管理，其业务工作、人事关系、工资关系等都隶属于主管部门，有的甚至存在领导和工作人员兼任中介机构负责人，由于是“自家子女”，在管理上失之于宽，失之于软的现象非常严重；四是有些社会中介机构既无行业管理，又无部门管理，导致监管的“真空”，如目前的房产中介、寄售商行和典当等机构。五是中介机构在自身管理方面显得较为薄弱，只求经济利益而不重内部管理，存在制度不完善、机制不科学、行业自律不严和工作人员素质不高等问题，一些中介机构为了更多的经济利益，往往不择手段的抢得业务，不利于中介机构的健康发展。
三、规范社会中介机构管理的对策和建议
（一）提高认识，加强领导。规范发展社会中介机构，既是社会主义市场经济的客观要求，也是争创体制新优势的重大举措。社会各界必须提高认识，统一思想，加强领导，大力支持各类社会中介机构的发展，充分发挥中介机构桥梁和纽带作用，坚持不懈地推动中介机构的规范化建设，促进中介机构的健康发展。宣传部门要加大宣传力度，使广大干部群众增加对社会中介机构的认识和了解，司法部门要加强普法力度，组织人事部门要有计划对行政事业单位人员进行培训，有关职能部门的干部尤其是领导干部要加强对这方面知识的学习。全社会要提高对社会中介机构重要性的认识，增强管理和规范社会中介机构的责任心和紧迫感。
（二）加强管理，规范运作。一是各级政府要将社会中介机构的培育、规范和管理纳入国民经济和社会发展规划，切实履行好各项工作职责，优化中介机构的发展环境，促进中介机构的健康有序发展。要成立一个专门机构或指定专门的部门来组织协调。二是各有关职能部门要按照《浙江省社会中介机构管理办法》有关规定，各司其责，加大对中介机构及其执业人员的培训和监管力度，定期分析存在的问题，提出工作建议，当好政府的参谋。三是要按照行政许可法等有关法律规定，及时修订和完善《浙江省社会中介机构管理办法》。四是要尽快建立中介机构的行业协会。中介机构应当加入行业协会，行业协会要制订本行业自律规范和惩戒规则，做好自律管理和监督，发挥行业自律作用，及时掌握中介机构及其从业人员执业情况和违法违规情况，在协会内及时通报行政管理部门对中介机构及其从业人员的奖励、惩戒、处罚等情况，做好中介机构及其从业人员的信用记录。五是要切实加强实质性脱钩工作。政府职能部门一定要根据国务院、省政府的有关文件精神，从维护政府机关形象和加强党风廉政建设的大局出发，进一步提高认识，放弃部门利益，扯断经济瓜葛，按照“人员、财务、业务、名称等方面彻底脱钩”的要求，切实加强实质性脱钩工作，防止利用职权搞不正之风，为中介机构的诚信执业和公平竞争提供条件。六是规范行政行为，减少行政干预。要严格执行中共浙江省纪律检查委员会和中共浙江省委组织部关于转发中央纪委、中央组织部《关于对党政领导干部在企业兼职进行清理的通知》文件精神，加大对领导干部和公职人员在中介机构兼职的清理力度，要在2004年底前完成领导干部兼职的清理工作。
（三）清理整顿，规范提高。一是要严厉打击违法中介行为，净化中介市场。各职能部门要认真贯彻《浙江省社会中介机构管理办法》，充分发挥各自的监管职能，严厉查处非法中介活动，着重查处出具虚假验资、审计、评估报告、认证、买证、卖证和其它虚假证明材料，发布虚假信息，合同欺诈，串通舞弊等信用缺失行为和违法行为。对无证无照从事中介活动的单位和个人，依法予以取缔。二是要重新清理登记社会中介机构，规范社会中介机构组织形式。各有关职能部门要对已登记注册的社会中介机构进行清理登记，对按照法律、法规、规章规定应纳入而未纳入工商和社团登记的社会中介机构，要在清理整顿基础上限期办理工商和社团登记。法律、法规对中介机构设立有特别规定的，从其规定。同时，要按照公司法和合伙企业法等法律、法规要求，逐步将现有的社会中介机构规范为合伙制或有限责任公司。三是建立规范的资质审批程序。一方面要对中介机构的申办进行严格审批，另一方面对中介机构执业人员的资格要严格把关。今后凡是不具备法定资质条件的中介机构，一律不得登记、注册、开张、营业，不具备中介机构从业要求的人员一律不得从事中介活动。四是建立规范的中介市场收费制度。有关部门和行业协会要根据行业的性质、特点和业务内容，在调查摸底、充分论证的基础上，进一步建立和健全中介机构从事中介活动的收费标准，并要规范收费票据。相关职能部门要定期不定期地对中介机构收费票据使用情况进行监督检查，严格使用正式的收费票据，杜绝用收款收据类等票据收费，对不执行或拒不执行的要加重处罚。
（四）内强素质，外树形象。规范社会中介机构内部管理，可着重从三方面进行引导。一是加强对从业人员的教育。要定期或不定期地对中介机构从业人员进行法律法规、党纪政纪和职业道德教育，引导他们遵守职业道德和行业纪律，提高从业人员遵纪守法、按章办事的意识。二是完善内部考核机制。对从业人员考核不能仅依据其业务量，要从德、能、勤、绩等全方位，制订考核指标和工作目标。三是建立有针对性的监督制度，采取分职分岗、多人参与、分级审批等形式，加强内部防范措施。
（五）强化监督，营造氛围。一是要不断完善中介机构执业档案，督促中介机构公正执业，不断提高执业水平和工作质量。二是监管部门要研究、制订中介机构诚信执业有关规定，对不守信用和影响诚信的可以采取类似工程招投标的“黑名单”制度，对失信、失真、失公的中介机构和严重违法的中介机构和个人坚实实行市场禁入制度。三是要不断提高监管部门、人员的业务素质和业务水平。要培养一支打得响、过得硬的专业监管队伍，不仅要掌握本行业的专业知识，而且要熟悉相关的法律法规知识。只有监管人员的素质提高了，才能监管到位。四是要加强社会舆论监督，新闻媒体要对不诚信执业和违法违规操作的中介机构和人员进行公开曝光，接受全社会监督，营造出诚信执业和公开竞争的良好氛围。
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