近几年来，在外部竞争和生产相对过剩的压力下，农业的创收功能不断降低，农村人口收入增长明显趋缓，处于低谷的县域经济使得基层财源捉襟见肘、财政入不敷出，“三农”问题日益尖锐并以此为背景凸显县乡财政运行困难。在全国许多县乡，工资普遍欠发，赤字规
模不断扩大，实际债务负担沉重，财政运行压力日渐膨胀。县乡财政危机影响到地区经济社会事业的发展，县乡财政改革已经提上议事日程。
安徽省人大常委会于今年上半年在全省范围内组织开展了县乡财政情况调查。调查由省人大常委会统一部署，省人大财经委和各市人大常委会具体组织实施。通过调查，初步摸清了安徽省县乡财政的基本状况，完成报告，具体分析了县乡财政存在的主要问题及其原因，并就如何发展地方经济、加强预算监督、解决县乡财政困难等问题提出了政策建议，对县乡财政改革进行了有益探索。本报分两期发表报告全文，供有关人士参考。
■安徽省人民代表大会财政经济委员会
县乡财政的基本情况
截止2003年底，安徽省按县级财政管理的共有76个县、市、区（包括56个县、5个县级市、15个市辖区，以下均称为县），下辖1753个乡镇。本次调查活动，17个市人大常委会组织调查了45个县111个乡镇，加上安徽省人大财经委先行摸底调查的5个县14个乡镇，共组织调查了50个县、125 个乡镇，分别占全省县、乡的66．7％和7．1％。调查范围覆盖了安徽省大部分县�调查结果基本能够反映安徽省县乡财政的情况。
从调查了解的情况看，各级政府及财政等部门为缓解县乡财政困难、保证基层政权稳定，通过发展经济培育财源、优化支出结构、理顺县乡财政分配关系、深化财政体制和农村税费改革以及实行省直管县与乡财县管体制等措施，县乡财政运行状况渐趋好转，农民负担初步得到控制，干部工资拖欠问题有所缓解，县乡财政管理逐步规范，政府债务恶性膨胀的势头得到遏制。
但是，随着我国社会主义市场经济体制逐步建立和完善，宏观经济环境迅速变化，安徽省县乡经济的结构性矛盾逐步暴露，增长态势明显趋缓，财政平衡基础脆弱。由于财力拮据，多数乡镇连工资都不能按时发放，根本无力办事业，更谈不上发展经济。财政是公共权力赖以生存的基础，目前县乡财政面临的严重困难不是一个简单的经济问题，它已经阻碍了基层政权的顺利运转和农村社会事业的健康发展。突出表现为以下三个问题：
（一）地方可用财力不足
按现行体制计算，2003年安徽全省县乡财政可用财力为153亿元，其中：地方一般预算收入约86亿元，两税返还收入约13亿元，所得税基数返还约7亿元，上级各项财力补助约47亿元。按财政决算人数计算的人均可用财力为1．28万元，最低的蒙城县只有0．87万元。其中：人均可用财力2万元以上的县有6个，1．5－2万元的县有12个，1．28－1．5万元的县有23个，1．28万元以下的县有38个。而2001年全国人均可用财力已达到2．18万元，可见安徽省的人均水平远远落后于全国。
17个市所调查的45个县，可用财力126．6亿元，可用财力支出129．7亿元，支大于收3．1亿元。其中，收大于支的有14个县，收支基本持平的有20个县，支大于收的有11个县。45个县人均可用财力1．9万元。这些县大都是农业县，工业对地方财政的贡献率低，地方可用财力增长缓慢。
一是农业税占财政收入比重过大。从所调查的45个县看，大部分县农业税占地方财政收入的比例都在40％以上，有的县占60 ％左右。如望江县乡镇农业税占财政收入的比重平均在90％以上。这种收入结构易受自然灾害影响，财政收入蕴含极大的不稳定性。
二是非税收入占财政一般预算收入比重过大，多数县都占30％左右，而且部分县非税收入的比重仍呈不断上升态势。
三是上级财力补助占可用财力比重较大。45个县的可用财力中，上级财力补助占到44％。
四是财政收入含有水份。有的乡镇存在收入基数不实、支出基数过紧、税收任务与乡镇实有税源脱节等现象。一些乡镇为避免因未完成收入任务而被县财政抵扣上级转移支付和专项补助，只有采用“引税”“垫税”以及虚列收入的办法来解决。
（二）刚性支出压力大
一是人员经费增长快。1991年底，安徽全省财政供养人口只有121万人。自1992年撤区并乡后，在行政管理体制改革滞后、民师大批转正等各种因素影响下，县乡机构臃肿，财政供养人员迅速增长。2003年底，全省财政供养人口达167．3万人，比1991年增加了46．3万人。其中，县级92．4万人，平均每个县财政供养人口1．5万人；乡镇26万人，平均每个乡镇财政供养人口150人。全省县乡财政供养人口占全省财政供养人口的70％以上，其中乡镇占16％。分县看，供养3万人以上的1个（宿州市墉桥区），2一3万人的16个，1．5一2万人的13个，1．5万人以下的49个。
17个市所调查的45个县财政供养人数共65万人，其中行政人数11．8万人，占18％；教师人数33．9万人，占52％；其他事业人数19．3万人，占30％。供养人数多的县基本都是人口大县，主要集中在阜阳、宿州、六安等北部地区。以阜阳为例，全市县乡财政供养人数1996年为10．7万人， 1996年改市新设三区后�截至2001年财政供养人口增加到16．1万人，增长50．46％。
同时，近几年又是国家工资结构调整最快和增资幅度最大的时期，平均每个县需增加财政支出近亿元，每个乡镇需增加支出近百万元。大部分县特别是乡镇本级财力根本无法保证基本支出需要，要靠上级财政补助才能保证工资正常发放。省出台的津补贴，地方不少县乡无力全部兑现，有的县经常发生拖欠工资现象。如萧县截至2003年底，全县累计拖欠工资2156万元，占应发工资的9．7％，其中：县本级拖欠1004万元，23个乡镇有21个乡镇欠发职工工资1152万元。
二是法定支出刚性增长。为体现国家对农业、科技、教育和计划生育等社会事业的重视，相关的法律法规和政策文件具体要求，规定这些事业支出的年增长幅度要高于地方一般预算支出的年增长率。对农业、科技、教育和计划生育等社会事业的投入，其收益要经过较长时期才能得到回报，在短期内却造成了支出刚性增长，县级财政压力不断加重，导致部分县乡无法保证这些法定支出的增长。例如安徽省规定计划生育投入，2001—2005年按总人口人均每年6元、7元、8元、9元、10元，省市县三级按2：2：6比例承担。对于一些北部人口大县，仅这一项年均需要支出几百万元，且逐年上升。
三是财政专项支出项目配套多。例如农业综合开发项目、中小学危房改造、国债项目、水利建设、公路建设等等，大部分都要求县乡财政按一定比例资金配套，项目争取的越多，配套的也越多，而县乡政府很少考虑本地的配套能力，建设项目多多益善。从而使县乡财政处境尴尬，不堪重负。
（三）债务负担十分沉重
据初步统计，截止2003年底，安徽省县乡政府负债约313亿元，其中：县级政府负债181亿元，县均负债2．29亿元 ；乡镇负债132亿元，乡均负债753万元。几乎所有的县乡都有负债而且债务逾期不能偿还现象比较突出。这些沉重的债务包袱，使本来就运转困难的县乡财政雪上加霜。
从17个市所调查的45个县来看，2003年债务总额211亿元，是2003年45个县可用财力的1．67倍。其中县级负债114亿元，占54％；乡镇负债65亿元，占31％；村级负债32亿元，占15％。平均每个县负债2．5亿元，平均每个乡镇负债706万元。负债最多的县是庐江县，负债10．1亿元；负债最多的乡镇是阜阳市颖东区插花镇，负债3957万元。45个县的211亿元债务中，借上级财政21．5亿元，欠粮食补贴等挂帐61．4亿元，借国内金融机构33．4亿元，借国外金融机构7．4亿元，借其他单位和个人80亿元，其他欠款7．3亿元。沉重的债务负担一方面增加了县乡财政运行风险，另一方面也直接影响和制约着县乡经济发展。
县乡财政困难的主要原因
造成县乡财政困难的原因是多方面的，既有客观的，也有主观的；既有历史的，也有现实的；既有体制上的，也有工作等方面的。综合分析，主要有下列四种原因：
（一）县乡经济欠发达
导致安徽省县乡财政普遍困难的最主要原因是县乡经济欠发达，造成收不抵支，大部分县乡属于典型的“讨饭财政”。
一是县域经济增速缓慢。调查的45个县截至2003年底，人口占全省的49．0％，国内生产总值占全省的30．3％，财政收入仅占全省的19．3％。由于基础设施落后，产业结构不合理，资金投入不足等多种原因，县域经济增长乏力。全省“八五”时期年均增长16％，“九五”时期年均增长7％，近三年平均年增长5．4％，其中去年因农业受灾严重，GDP仅增长5％。财政收入、职工平均工资、农民人均纯收入等主要指标增速近年来也普遍低于全省平均水平。与此同时，县域经济中的一些主要指标占全省的份额也普遍下降。其中，GDP占全省的份额由2000年的48．1％下降为2003年44．3％，财政收入由32．4％下降为26．3％，农民人均纯收入由相当于全省的98％降至92．7％。
二是产业结构层次较低。截至2003年，安徽省第一产业增加值占国内生产总值的18．8％，比全国高4个百分点；第二产业增加值占国内生产总值的44．8％，比全国低8．1个百分点；第三产业增加值占国内生产总值的36．4％，比全国高4．2个百分点。调查的45个县三次产业增加值分别占国内生产总值的32．9％、32．6％、34．5％。从调查的结果看，安徽省县乡经济结构中对财政贡献率高的第二产业，尤其是工业的发展较为落后。在县域经济中，第二产业比重比全省低12．2个百分点。多数县存在第一产业过重、第二产业脆弱、第三产业滞后的现象，三次产业之间关联度小。
三是工业经济全面滑坡。县乡企业由于规模小、技术含量低、债务负担重，受国家宏观经济政策影响大，抗御市场风险的能力弱，在市场竞争中处于劣势，不少县乡企业纷纷倒闭。
四是农业产业结构不合理。具体表现为：种植业比重偏高，在种植业中又以粮食种植为主；农业内部各业之间区域化布局不明显，专业化生产水平低，生产经营规模小；政府对农业产业结构调整的投入不足等。
五是新增税源少。由于县乡受经济环境、地理条件、资金、技术等多种因素影响，外向型经济和民营经济一时难以发展，在传统财源大幅萎缩的同时，县乡财政普遍缺乏新的财源增长点。
（二）财权和事权不对称
财权和事权不对称集中表现为财力层层向上集中，而事权却不断下放。
一是收入上移。县乡在五级财力分配中处于弱势地位。1994年实施分税制后，财政分配逐渐向上级政府集中。县需要将增值税的75％和消费税的100％上交中央财政，地方得到的较少。省级和市级在中央集中一部分财力的基础上，又对共享收入和地方固定收入进行了分成，即对县乡财力再次进行了集中。
二是支出下移。财税体制改革以来，地方财权相对缩小，而县乡政府保稳定、保改革的事权支出范围在扩大。县乡政府需要承担义务教育、公共卫生、基础设施、社会稳定、环境保护、行政管理等诸多责任。有些支出，县乡负担比重较高，而中央、省、市只负担很小的比重。在本次调查的45个县的县乡支出中，农村教师工资和教育投入支出大部分都占70％以上，是县乡财政支出的大头。许多基层干部群众认为，这个包袱不能只让基层背，上级应统筹城乡发展，承担更多责任。
三是县乡财政缺乏主体税源。分税制体制实施后，增收的大头在中央，地方税大都是税基不稳固、税源零星分散、征收成本高的税种，缺乏稳定且有规模的税种。
（三）税收征管体制不顺
一方面表现在目前实行的税收部门垂直管理体制使地方管理税收的职能悬空，地方财政收支预算难以落实。如濉溪县，自1999年以来，县人代会批准的财政预算收入任务年年不能完成，失去了批准预算的严肃性。五年中，上级税务部门下达给县地税局的任务比县人大批准的预算少4900万元，平均每年少980万元。
另一方面表现在政府为完成本级预算，不得不付出很高的成本。据统计，近年来全国的税收成本约为10％左右，而安徽省的税收成本却普遍偏高。比如2002年，濉溪县地税部门实现税收收入5907万元，而税收成本却达927万元，占整个地税收入的15．7％。税收成本在安徽省皖南山区的某些县乡所占比例更高。
（四）债务成因错综复杂
过去由于在计划经济体制下县乡财政包揽过多经济建设和管理职能，遗留下来很多债务。这些沉重的债务负担难以在短时间内化解已成为县乡财政运行巨大的风险。特别是乡村债务成因复杂，化解难度更大。主要原因有：
一是举债完成各类达标升级活动。这些支出都是硬性的，不办不行的，上级政府提出所谓的“一票否决制”，给基层财政造成极大压力。在各种达标升级活动的压力下，乡村为完成任务，举债办了一些超越乡村财力及群众承受能力的工程及名目繁多的达标升级活动等。据调查，颍上县乡村两级因“两基”达标欠债就高达5600万元，占2003年该县财政收入的37．1％。
二是政府作为投资主体发展乡镇企业。一些乡村以直接筹措或企业借款乡镇政府担保的方式筹资、借款盲目上项目办了一批企业，这些企业由于装备技术落后和管理水平低，现多数停产关闭，致使乡镇政府成为债务主体或负连带责任。
三是借款垫缴税费。前几年在税费的收取上，上级逐级下达任务，且作为考核乡村干部政绩的重要指标，乡村为完成任务，先行借债垫付，之后收不上来，形成大量债务。
此外，据从安徽省审计部门了解的情况看，一些地方存在着县里滞留农村税费改革转移支付资金，乡镇抵扣、挪用、平调村级转移支付资金等现象。如太湖县2000－2003年共有392．6万元转移支付资金未按计划分配落实；含山、无为、太和、阜南等县部分乡镇分别挪用几十万元村级转移支付资金，用于抵扣农业税、弥补乡镇政府经费不足等。层层挪用和抵扣更加剧了基层财政的困难。（上）
解决县乡财政困难的意见和建议
与全国总的形势相比，安徽省县乡财政困难既有共性的一面，也有特殊性的一面。就安徽省而言，各地的发展不平衡，困难程度也不一样。因此，解决县乡财政困难要解放思想，实事求是，因地制宜，分类指导。各级政府和有关部门要坚持科学的发展观和正确的政绩观，把加快发展作为第一要务，高度重视和切实解决县乡财政困难问题。根据这次调查的情况，为尽快使县乡财政走出困境，提出如下五点意见和建议。
（一）加快县域经济发展，积极培育有效财源
经济决定财政。解决当前财政困难的关键在于发展经济，培植财源。坚持全面、协调和可持续的发展观，结合政府职能转变和区域发展战略的调整，为区域主导产业的振兴、民营经济的崛起及其竞争优势的形成，提供良好的环境条件，是防范和化解县乡财政风险的治本之道。
一要按照工业强省的要求，坚持走新型工业化道路，切实促进产业集聚，大力提高工业化水平。当前要充分利用好现有的工业园区和开发区，进一步完善基础设施，优化发展环境，吸引更多的工业项目尤其是具有集聚效应的项目进入园区，推进工业化水平的不断提高。
二要以工业的理念办农业，加速农业产业结构调整。充分利用当前国家和省市对农业的各项优惠政策，实现农产品的优质化、标准化，农业生产的规模化、集约化，农产品经营的产业化、组织化。
三是以工业化带动服务业和城镇化建设的发展，加速并完善富余农民的劳务输出。努力推进城镇投资管理体制改革，全面引入市场机制，吸引各类社会资金参与开发建设，壮大经济基础，完善城镇的服务功能。
四是借鉴县域经济发展较快省份的经验，扩大县级政府的经济管理权限，加大支持县乡发展经济的力度。在各项改革和实际工作中，既要建立约束机制，更要建立激励机制，充分调动县乡两级发展经济的积极性。通过省市级政府对县级政府进一步放宽管理权限，使县一级政府具备统筹县域经济发展、协调部门关系所必须的权力和责任，先予后取，放活促强。要抓两头，促中间，对发展快的给予特别奖励，对发展慢的给予政策支持；对财政收入超收部分，可随着超收的幅度相应提高奖励的比例；要建立健全中小企业信用担保体系，专项安排园区贴息资金，积极支持开发区和工业园区建设，大力扶持和发展民营经济；县乡政府要采取积极措施切实解决工资发放问题，防止发生新的拖欠。
（二）精简机构裁减人员，推进政府职能转变
我国实行的是五级政府架构，行政层次多，管理成本高，工作效率低。机构臃肿，人浮于事，财政供养人口过多的问题不解决，解决县乡财政困难是句空话。
要深化行政管理体制改革，减少管理层次、减少机构、减少人员，上至省级下至村级，都要精减。结合目前的撤乡并村工作，要抓紧落实到位，绝不反弹，避免重新回到“精简－膨胀－再精简－再膨胀”的老路上去。
在合并机构、裁减人员的基础上，按照完善社会主义市场经济体制的改革方向和建立公共财政体制的要求，加快政府职能转变。重新调整各级政府的职能定位和对下级政府及其主要领导人的考核方式，加快政府从竞争性、盈利性领域的退出步伐，将政府的主要精力转向提供公共物品和服务、调节收入分配、调控宏观经济运行、为市场主体特别是中介组织的发育提供良好的发展环境上来。结合推进政府职能的转变，加强政府的社会管理和改革服务职能，促进政府行为的规范化、决策的科学化和民主化建设，加强对政府行为的社会监督。
（三）逐步化解县乡债务，促进县乡财政良性循环
在深化县乡财政管理体制改革、完善财政监督机制的基础上，努力化解债务包袱。
首先要严格防止新增债务。坚持量入为出原则，有多少钱办多少事。严格控制县乡财政的增量债务在债务治理政策中的作用十分重要。县乡财政举办公益事业，必须坚持量入为出的原则；严格禁止高息借贷行为；按照政企分开的原则严格规范基层政府行为，杜绝政府为企业担保贷款。
其次要依法分类化解债务。对于基层财政向民间高息借款形成的存量负债，实行本息分离，不准利息转本金。对于农户拖欠税费由财政借款代交而形成的负债，需要区别对待。无能力还款的困难户，实行减、免、缓的政策；一次性还清有困难的农户，经村民大会讨论可以分期偿还；欠款大户，可以给予优惠政策鼓励其积极还款；有能力而拒不偿还的农户，需要采取诉讼程序，依法清欠。建议比照国有企业解困的有关办法，对向银行、信用社贷款形成的债务实行停息挂帐。基层财政不仅仅有债务，还有相当规模的债权，盘活债权化解存量债务不失为基层财政“轻装上阵”的可行之策。如当涂县石桥镇不等不靠，自力更生，通过“清理降息、盘活资产、节约开支、力戒新债”等措施，截止2003年末已消化村级债务74．5％。
（四）坚持财权事权统一原则，逐步完善县乡财政体制
一是按照建立公共财政的要求，合理划分县乡财权、明确县乡事权，确保县乡财政有较稳定的收入来源。科学划分和明晰界定各级政府的事权，是推进财政体制改革的基础工作，也是完善分税制改革的重要基础。鉴于在现行财政体制下，县乡政府集中了过多的事权，与其掌握的财权严重不对称，有必要重新调整或进一步明晰各级政府的事权，将已经不适当下放的事权上收；或在事权不上收的前提下，明确中央或省市政府的投入责任，按事权多少的原则安排转移支付；适度调整省和市县、县与乡镇之间的财政分配关系，从体制上确保县乡财政基本支出需要。
二是加大上级对下级的转移支付力度，努力增强县乡财政的保障能力。特别是对农村义务教育，要进一步强化中央及省级政府的投入责任，最好全部由中央和省两级财政负担。国家既然强调九年制义务教育，就应该尽到履行九年制义务教育的义务。
三是切实减少下级配套资金，减轻县乡财政支出压力。同时，要彻底取消各种名目繁多的达标升级和检查评比活动，为县乡财政发展创造良好的环境。
（五）严格预算管理，硬化预算约束
各级政府和有关部门要认真贯彻预算管理有关法律法规，积极推进综合预算和部门预算等项改革，统筹安排预算内外财力，建立预算绩效评价体系，加强预算管理和财务监督，进一步提高财政的调控能力和财政资金的使用效益。在预算编制时，要逐步实行全口径预算管理，特别要将年初能够明确和数额较固定的上级财政税收返还补助、各种专项补助、社会保障补助等项目编入预算，增强预算编制的完整性和透明度。在预算执行中，要坚持“先有预算，后有支出，严格按预算支出”的原则，切实维护预算的严肃性。
各级人大及其常委会在依法履行职责、开展预算审查监督方面进行了积极的探索，取得了一些经验。但由于体制等方面的原因，仍存在不少薄弱环节。因此，建议各级人大及其常委会要深入贯彻《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中“加强各级人民代表大会对本级政府预算的审查和监督”的要求，进一步加大预算审查监督力度，依法加强对预算编制、执行、调整和决算的监督，促进政府依法行政、依法理财。对预算执行中的一些重大问题，要充分采取各种监督形式，特别要善于利用审计监督和舆论监督等形式，以提高预算审查监督实效，推进预算审查监督由程序性向实质性转变。
几个需要研究探讨的具体问题
解决县乡财政困难是一个复杂的系统工程，还有一些深层次的问题需要进一步研究探讨。
（一）建议结合在安徽全省范围实行的省直管县和乡财县管财政体制改革，研究探讨减少政府层次和预算级次的可行性。省可直接管到所有县，乡镇一级政府的预算由县政府统一编制，省以下逐步实行两级政府两级预算体制。
（二）逐级下放管理权限，完善地方政府职能。对已经上收的部门，要下放给地方政府；或者在不改变现行体制的情况下，将地税、工商、食品药监、质量技术监督等垂直部门的预算编制细化到县级，由县级政府管理，以适应县级政府履行职责的需要。
（三）改革税收征管体制，实行地方税收统一征收。为进一步加强对税收的征管，县级国税、地税和财政部门合并，成立财税局，隶属本级政府管理，实行统一征收，及时分解，分别入库。
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