上世纪90年代中后期，一批特大型中央企业（集团）开展了重组改制和境外上市的工作，主要采用“存续分立式”的改制方案，将成长性好的优良资产上市，剥离原来不良资产和富余人员进入存续企业，形成了规模巨大的国有存续企业和存续事务人员。内退人员是存续事务人员中人数众多的一个群体。所谓“内退”，是“退出工作岗位休养”的简称。
1993年，国务院发布的《国有企业富余职工安置规定》（国务院令第111号）第九条规定：“职工距退休年龄不到五年的，经本人申请，企业领导批准，可以退出工作岗位休养。职工退出工作岗位修养期间，由企业发给生活费。”
，内退是为了解决国有企业富余职工问题，使国有企业富余职工退出工作岗位休养的一种劳动管理形式，它是配合经济体制改革、转变企业经营机制的产物，对妥善安置企业富余职工、减轻企业负担，增强企业活力发挥了积极的历史作用。
今年上半年，国务院发展研究中心人力资源研究培训中心发布的题为“建设和谐社会要尽快解决国有企业内退人员问题”的报告（下称“解决内退问题报告”），报告认为“存续分立，主业改制上市”的做法，并没有从根本上解决国有企业存在的人员问题，实际上是一种把“人员难题挂起来再说”的权宜之计。
国有企业内退人员存在着“一多、二低、三高”的实际情况。“一多”是指内退人员队伍庞大，总量偏多。“二低”是指内退人员知识技能水平低、收入水平低；“三高”是指大量的中青年内退人员当前面临着就业门槛高、供养负担高、收入差距拉高的困境。内退人员在国有企业各类人员中，情况最为复杂、队伍最不稳定、矛盾最为突出。
由于缺乏相应的配套监督机制，原本是以保护职工合法权利为目的的“内退”政策，现在已经演变成了企业肆意侵犯职工权利的工具。
虽然《国有企业富余职工安置规定》及其他相关法律明确了3个条件：距退休年龄不到5年的职工；由本人写出书面申请；经企业领导批准。同时，国家也出台了大量关于办理内退的相关规定，比如，1993年，国务院发布的《国有企业富余职工安置规定》1994年劳动部发布的《劳动部关于严格按照国家规定办理职工退出工作岗位休养问题的通知》，以及劳动部、财政部、国资委《关于印发国有大中型企业主辅分离副业改制分流富余人员的劳动关系处理办法的通知》等文件。
“但是，由于缺乏相应的监督机制，这些政策很难落到实处。” 第一，企业处于强势地位，实施“内退”政策的企业大多是垄断型国企，财大气粗，有些企业比当地的劳动执法部门级别还高，劳动执法部门很难监督其行为。第二，工会组织未发挥应有的作用。根据《劳动法》第27条规定:“用人单位濒临破产进行法定整顿期间或者生产经营状况发生严重困难,确需裁减人员的,应当提前30日向工会或者全体职工说明情况,听取工会或职工的意见,经向劳动部门报告后,可以裁减人员”。
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