前面我们阐述了俄罗斯矿产资源在国家经济社会发展中的作用和地位，也叙述了各类矿产储、产、供、销情况，从中不难看出，俄罗斯矿产既有优势的一面，也确有值得忧虑的一面。近年来，俄罗斯人围绕各类矿产，特别是能源、黑色、有色、贵金属矿物原料基地存在的问题和应对措施，发表了不少议论。这些人多是地勘行业的部门领导和专家学者，他们也都是参与制定和实施俄罗斯矿物原料基地建设中长期规划的权威知情人士。从他们的议论中可以感受到，俄罗斯联邦当局对本国的矿产资源现状和问题的忧虑之意溢于言表，期盼改变当前不利局面的急切之情跃然纸上。
（一）矿物原料基地存在的主要问题
在前面分述俄罗斯主要矿产的资源情况时，我们已经扼要地反映了各自矿物原料基地存在的主要问题，归纳起来，有三个方面的共同问题。
（1）某些矿产矿石质量差或开采加工条件不利，大量探明储量长期闲置，不得不依赖进口原料或加工产品满足需求。
俄罗斯锰、铬、铝土矿、铀等矿产储量不足，矿石品位低，甚至难选，依靠进口满足需求。有些金属矿产如铁、铅、锌、钛，储量很大，在世界上名列前茅，但矿石品位低，部分矿石选矿困难，已探明的矿床地处边远，开采条件复杂，竞争力差（铁、铅、锌），或者由于技术加工条件不具备（钛），迄今难以开发利用（如投入开采的铅储量只占总储量的6％，锌占14％）。这就造成了大批储量闲置而又不得不依赖进口满足需求的尴尬局面。稀散和稀土金属、磷块岩资源，都面临同样的局面。
这种被动局面，主要是历史原因造成的。现在俄罗斯在采的和尚未开发的矿床，包括一些大型和特大型矿床，大多数是苏联时期在20世纪50～70年代发现并探明的。在计划经济体制下，按照当时的地质科技水平和规范要求，被批准列入国家储量平衡表的探明储量，在今天市场经济条件下，有不少不能赢利开采，成为呆滞储量。随着经济发展进入恢复性增长时期，开采量和消费量不断增加，某些矿产的供需矛盾日益突出，这类呆矿的开发利用越来越引起人们的关注。
（2）绝大多数矿产储量增长速度滞后，新增储量不能弥补开采量，探明储量逐年减少，在采企业面临资源枯竭的危险。
综观俄罗斯矿物原料基地全局和现状，这个问题具有普遍性、严重性和迫切性。这已经成了俄罗斯矿产领域的共同问题，各类各种矿产几无幸免。能源、黑色、有色、贵金属矿产中这些关乎国家安全和稳定的大宗矿产尤其令人担忧。以石油为例，俄罗斯石油的累计开采量已接近180亿吨，共发现约2600个油田，其中一半的储量已经采空，在欧洲部分更甚，65％的储量已经采空，在乌拉尔－伏尔加河流域，甚至70％以上的储量已被采空。1994～2005年期间，发现了750个新油田，都是小型和极小型油田，每年新增石油储量只有2.3亿～2.5亿吨，远远低于消耗量，所以这一时期石油的现有工业储量减少了15％。分析表明，俄罗斯大部分石油开采区的工业储量都不能满足未来5年的开采需要。
从2005年开始，油气新增储量超过开采量，初步扭转了不利局面。但是，油气储采平衡的局面仍然相当严峻。2006～2008年，各种来源的资金所完成的油气地质勘探工作量，要比矿物原料基地长期稳定再生产和实现国家能源战略方案所需工作量要少4/5～3/4。因此，2009年国家和私人投资减少造成的油气地质勘探工作量下降，是 “绝对不能容许的，它将导致今后几年石油开采量下降，给国家经济和国家安全带来巨大影响”（地下资源利用委员会主席A.A.列多夫斯基赫语）。
有色金属的情况也大体如此，我们在前面储量和资源部分进行了说明。比较起来，铜在有色金属中情况要好一些，但20世纪90年代，政府几乎中断了财政拨款，普查工作停滞不前，实际上没有发现一个新矿床。1988～2003年总资源量减少了32％，其中P1级减少40％，直到2005年才出现了转机，铜的储量增长多年来首次超过了消耗量。但是，专家的分析结论认为，俄罗斯铜原料基地后续潜力不够，不能保证今后工业技术的发展，影响了国家经济的发展。
表2－33列出了俄罗斯开采的固体矿产2004～2008年期间新增储量与开采量的比值（补偿率）。尽管这五年是苏联解体以来地质勘探工作最好的时期，也只有20种矿产补偿率大于100％，70来种矿产补偿率小于50％，甚至储量无增长，继续在“坐吃山空”。
表2－33 俄罗斯2004～2008年期间ABC1级储量增长量与开采量之比
注：(1)储量 “被吃” 中＜10％的固体矿产：铝土矿、菱镁矿、高岭土、石墨、膨润土、石棉、镉、钨、钼、锌、钽、铌、钒、硼、锑、铅、铋、汞等。
资料来源：В.Н.Бавюв，Б.К.Михалов и др.，2009。
远东联邦区是近年来矿产普查勘探的重点地区。从图2－29可以看出，2003～2007年期间，煤、岩金和金刚石仅个别年份新增储量大于开采量，砂金、银和铂族金属新增储量赶不上开采量，锑、锡和硼矿石储量几乎无增长，铅、锌和萤石可能因为再评价储量出现负增长。
图2－29 远东联邦区2003～2007年固体矿产开采量与储量增长变化图
（引自В.В.Рудь，2009）
（3）矿石开采加工技术工艺比较落后，有用组分回收率低，综合利用程度差。
由于长期以来俄罗斯矿产资源开采加工技术工艺总体落后，导致矿石中主要组分和伴生有益组分回收率低，大量进入选矿尾矿和冶金废渣中。据最新估算数字，俄罗斯现有800多亿吨采矿废石、尾矿和废渣，平均厚度20米，占地面积1300平方千米。其中黑色冶金废物中估计含有1.7亿吨铁，有色和稀有金属工业部门产生的废石和尾矿中估计含有800万吨铜，900万吨锌，100万吨铅，250万吨镍，3350万吨三氧化二铝，60万吨锡，20万吨钼，1000吨金，12000吨银。
在有色金属选矿尾矿中，未回收组分占原矿中相应组分的比例平均为：锡35％，钨50％，锌26％，铅23％，钼19％，铜13％，镍10％。在俄罗斯，有用组分的回收率为65％～78％，有色冶金中伴生组分的回收率仅10％～30％。
加工综合性矿石时伴生组分的回收率更低。例如，铜矿石选矿时损失了34％的锌，28％的铅，51％的钼，45％的磁铁矿，44％的金，26％的银，还有大量稀有和稀土元素。在钨钼矿的选矿厂，22％～60％的铜、81％的铋、62％的钽及金、银等元素均未回收。
为了探索利用采选冶金废料问题的经验，俄罗斯实施了 “斯维尔德洛夫斯克州人为产物加工处理” 联邦专项计划，1996～2001年期间投入了13亿多卢布的工作量，利用剥离废石和尾矿生产了总价值超过20亿卢布的产品。但是，时至今日，这个问题还只是处于试验研究阶段，尚未迈出实质性的一步。
（二）扭转不利局势的基本措施
上述俄罗斯矿物原料基地发展和利用中存在的问题，既有 “旧痛”，也有 “新伤”，各种矛盾和问题结合在一起，而最为紧迫的问题，就是现有采矿区严重老化，适于开采利用的探明储量入不敷出，在采企业寅吃卯粮，矿业的可持续发展面临严峻考验。
进入21世纪以来，从旷日持久的深重经济危机中走出来的俄罗斯联邦政府，做出重大决策，通过制定和实施一系列联邦和地勘部门的规划和计划，大力加强俄罗斯矿物原料基地的建设和发展。
21世纪伊始，俄罗斯联邦政府批准公布了俄罗斯自然资源部制定的 《俄罗斯生态与自然资源联邦专项计划（2002～2010年）》，其中包括一个 《矿物原料》 子计划。
2003年，俄罗斯自然资源部国家地质局根据自然资源部的命令，责成地质局下属科研院所牵头制定了 《俄罗斯联邦2010年固体矿产矿物原料基地地质研究、再生产和利用战略规划》 草案，并于2004年2月经国家地质局科技委员会批准。这个战略规划涉及33种矿产的地质勘探工作，按矿种分为8个规划系列。
2003年4月，联邦政府批准公布了 《矿物原料和地下资源利用方面国家矿物原料政策纲要》（以下简称 《政策纲要》）。这个 《政策纲要》 考虑到世界经济全球化，21世纪矿物原料需求增长，以及保障国家矿物原料安全的必要性，制定了在矿物原料基地和地下资源利用方面实施有效的国家政策的战略。这个 《政策纲要》 的制定和实施，标志着俄罗斯联邦政府要着手解决矿物原料基地发展中存在的问题，将俄罗斯矿产资源的勘查开发工作推向新的历史阶段。它已经成为俄罗斯矿物原料基地形势发生积极变化的转折点。
2003年8月，俄罗斯联邦政府制定了 《2020年俄罗斯能源战略》。
根据《政策纲要》 的精神和要求，俄罗斯联邦自然资源部制定并批准了 《2005～2020年以矿物原料供需平衡为基础的俄罗斯地下资源研究与矿物原料基地再生产长期国家规划》（以下简称 《长期规划》； 2005年由俄罗斯自然资源部组织正式出版）。《长期规划》 的目的很明确，任务有三条：一是保障矿物原料简单再生产，即新增储量要补偿开采量； 二是满足基础工业部门的矿物原料需求； 三是保持预算稳定性，依靠矿产出口增加外汇收入。为此，《长期规划》规定了主要任务和预期成果。
现在看来，2003年国家地质局制定的8个系列、33个矿种的战略规划，即是上面所说的国家长期规划的基础和原型。这个长期规划是俄罗斯当前及今后相当长的一个时期内，固体矿产工作的纲领性文件。
2007年10月和2008年3月，俄罗斯联邦自然资源部部长在向联邦政府提交的报告中指出，通过2005 ～2007年间落实长期规划的措施，明显缓解了不利趋势，地质勘探部门开始逐步走出20世纪90年代的危机。部长的谨慎乐观表明，《长期规划》 的实施已初见成效。与此同时，全球性金融危机的寒流又一次向积重难返、局面刚刚好转的俄罗斯地质部门袭来，政府和地质部门急忙采取应对措施，防止地质勘探工作大幅滑坡。
2008年，为了适应进一步明确下来的国家优先发展目标，对 《长期规划》 进行了修改和落实，通过了所谓现实化的 《长期规划》。
2008年10月15日，俄罗斯联邦联邦会议委员会形成决议，建议俄罗斯联邦政府制定至2030年的地质部门发展战略； 终止地质企业一刀切的私有化。
2008年10月27～29日，俄罗斯举行第六次全俄罗斯地质学家代表大会，3000名与会代表致信普京总理并形成大会决议，呼吁制定地下资源利用和矿物原料基地再生产的长期（至2030年）国家战略，终止规划中的国家地质企业私有化。
随后，普京于2008年11月10日责成俄罗斯自然资源与生态部会同有关部门编制地质部门长期发展战略。编写出来的发展战略草案已于2009年夏天呈报俄罗斯联邦政府。
俄罗斯发展矿物原料基地和合理有效地利用地下资源的措施，主要有以下几个方面：
（1）通过制定和落实《长期规划》和正在审议中的地质部门长期发展战略，遏制地质勘探工作的不利趋势，使之走上正常轨道。上面列出的俄罗斯进入21世纪以来围绕矿物原料基地发展和利用问题所做的一系列决策表明，俄罗斯联邦政府和地质部门一直在通过国家计划工作这个手段调整和加强地下资源地质研究和矿物原料基地再生产工作，而正是2005年批准的 《长期规划》，扭转了不利形势，打破了俄罗斯此前15年不进行矿产普查勘探，矿产储量 “坐吃山空” 的困局。
在制定矿物原料基地发展长期国家规划过程中，俄罗斯自然资源与生态部和俄罗斯经济与发展部、能源部、工业与贸易部协作配合，对所研究矿产的中长期预测进行论证，明确该矿产矿物原料基地的形势和存在问题，判明矿物原料基地进一步发展和新建采选冶企业的可行性，还要与各联邦主体的区域发展规划相结合，了解区内生产力发展和有关工业部门的工业布局。在这方面有两点值得研究和注意：一是在中央地质勘探研究所的协调下，地质部门一些著名牵头研究所的资深专家参与规划制定的全过程，发挥了重要作用； 二是采用矿物原料中心这种计划工作方式，将地质部门本身地下资源地质研究和矿物原料基地再生产与促进区域发展这两方面目标任务结合起来，将地质部门的发展和联邦主体的发展结合起来（详见后文 《战略草案》 基本点部分）。
（2）矿物原料基地建设重点东移，拟建一批新的矿产开采加工中心。俄罗斯联邦政府根据本国经济社会发展的趋势和政治军事的需要，已经通过了优先发展东部地区经济的纲领性文件，尽快在东部地区建立采矿企业和工业生产设施，是东部经济发展的可靠基础。从矿产开发的角度来看，苏联一直以开发苏联欧洲部分、乌拉尔和西西伯利亚的矿产资源为依托，来推动国家经济社会发展。现在，这些老的采矿工业区资源日趋枯竭，亟须开拓新矿区接替。而叶尼塞河以东的东西伯利亚和远东矿产资源潜力巨大，必然会成为新时期矿业开发的重点。
2006 ～2008年期间，俄罗斯地下资源利用委员会在俄罗斯科学院的参与下，对俄罗斯地下矿物原料财富的规模及其在世界上的地位作了评估，并且提出了俄罗斯矿物原料综合体发展的各种方案。就其实质而言，这是俄罗斯首次进行的以矿山地租为依据的地籍式的地下资源评价。同时，论证了对俄罗斯有重要战略意义的经济增长中心（图2－30），这些中心绝大多数位于俄罗斯东部。这些经济增长中心的经济社会价值在于：在按规定要实现经济中心开发项目的那些联邦主体内，区内生产总值要增长2～4倍； 西伯利亚联邦区内经济增长中心远景矿床的开发，到2030年会给区域预算带来600多亿卢布（2008年价格）税收收入，远东联邦区会带来1000多亿卢布税收收入； 国家和私人资金集中使用在经济发展中心，会使地质勘探工作在储量和资源增长方面的效果提高好几倍； 经济增长中心的开发可新增86.5万个工作岗位。
俄罗斯联邦自然资源委员会在实际工作中就是根据这些划分出来的经济增长中心，制定并落实地质研究的战略方向和许可证发放政策，以达到俄罗斯联邦矿物原料基地扩大再生产的目的。俄罗斯联邦自然资源与生态部副部长C.E.顿斯科伊2009年6月24日给俄罗斯联邦国家杜马作报告时列举了7个以发现的矿床为基础的远景经济增长中心：亚纳－科雷马、西上扬斯克、东外贝加尔、东萨彦岭、南乌拉尔、北高加索、斯塔夫罗波尔。
图2－30 至2020年俄罗斯远景经济增长中心（引自Г.А .Машковцев и др.，2008）
图2－31 俄罗斯2010～2030年期间新的经济增长原料保障中心（引自В.Л.Орлов，2009）
俄罗斯联邦联邦会议委员会官员В.Л .奥尔洛夫撰文介绍了俄罗斯2010～2030年新的经济增长原料保障中心，他划分出了11个这样的跨区中心，其中7个以开采油气为主，4个开采加工固体矿产（图2－31）。对于每个新的原料保障中心，他简要指出了地理范围，拟开发矿产的种类，未来的生产规模，以及可能带来的经济社会效益，这似乎反映了俄罗斯联邦高层的一种设想，值得进一步研究。
（3）大力加强地质勘探工作。最近几年是俄罗斯地质勘探工作恢复和发展的时期，经费投入逐年加大，明确了重点矿种（高价值矿产和极短缺矿产）和重点地区（东部新经济增长中心），各工种、各阶段的工作都有了恢复和加强。近几年来，在完成长期国家规划的框架内，各级地勘部门会同联邦主体，在牵头科研所专家参与下，制定并实施了 《固体矿产矿物原料基地发展和合理利用区域规划》（以下简称 《区域规划》）。一系列 《区域规划》 对优先发展地区和远景对象上地勘工作的基本方向和部署，分别按矿种作了充分细致的论证，提出了明确具体的解决方案和措施。《区域规划》 中对所找矿床从类型、规模、品位、位置等方面都提出了具体的期望和要求，对长期呆置的矿床提出了开发意见。如铁矿，除了提出在极地乌拉尔要寻找新矿床的任务外（乌拉尔地区设计修建工业乌拉尔—极地乌拉尔铁路，沿线地区要找配套开发矿产），还提出地勘工作要重新评价和开发安加拉河沿岸地区的后备铁矿区和储量超过50亿吨的巴克恰尔矿床疏松沉积矿石，准备开发南雅库特矿床群，其铁总储量60亿吨左右，可建年产600万吨的冶金企业。锰矿的开发利用规划非常大胆，要求在生产中运用全俄罗斯矿物原料研究所研制的碳酸盐贫锰矿石的开采、选矿和冶炼工艺，以便赢利开采乌辛斯克和波罗任斯克两个大型矿床，并以此举扭转局势，告别进口锰矿石的日子。同时要在冶金企业活动范围内找到一些新的富矿或中等质量的锰矿，或者是小型矿床。该研究所还要以新工艺为依据，重新评价西伯利亚地区的各类型锰矿床，从中挑选出最能赢利的矿床发放地下资源利用许可证和进一步开发。
在完成这些规划的过程中，牵头科研所专家的工作是：评价整个俄罗斯、各大区和个别地区的矿物原料潜力；对优先开发对象——矿床和地下资源地段进行地质经济评价，做好发放地下资源利用许可证的准备； 论证普查新矿床的基本方向。
（4）建立和应用矿石开采、富选、冶炼的现代先进工艺，有效地开采利用以前不赢利的矿床，提高重要的和主要的伴生矿产的回收率，综合利用矿产开采加工废料，保护生态环境。在这方面，全俄罗斯矿物原料研究所近十年来研制出了锰、铬、铁－钛－钒、钽、铌等难选矿石的综合加工工艺，并以此为根据对许多呆矿作了重新评价，建议投入开采。
（5）落实地下资源利用领域的国家政策，完善2008年 《地下资源法》，加速推进地下资源地质研究和矿物原料基地再生产，以及地下资源的合理综合利用。完善 《地下资源法》是提高地质研究和矿床开发效益的最重要的条件，在这方面，俄罗斯地质部门在2008年按照政府规定的三个方向做了大量工作：
·第一个方向，保障国防利益、国家安全和国家战略利益：明晰具联邦意义地下资源地段的概念和划分准则； 为外国资本参与具联邦意义地下资源地段的利用，制定法律程序； 明确大陆架地下资源利用工作参加者的范围。
·第二个方向，对边远地区地质研究和提高地下资源利用合理性给予经济刺激：对于极北地区、远东、北冰洋大陆架、里海和咸海地区减免矿产开采税； 将计算矿产开采税税率的石油截止价格由每桶9美元升至15美元； 根据矿山地质条件和矿床采空程度，实行级差开采税制； 不必偿还国家地质勘探工作历史上的开支。
·第三个方向，减少地下资源利用领域的行政壁垒和营私舞弊行为：简化为地下资源利用目的提供土地地段的程序；减少批准地下资源利用技术文件的机关的数目；地下资源用户在其许可地段为自身需要开采水、细砾、砂时，不必申领另外的许可证； 明确地下资源领域联邦权力机关和区域权力机关的职权（为了普通矿产地质研究、开采勘探的目的，以及二者兼有的许可证，俄罗斯联邦主体有权提供地下资源地段）； 各地区只有采用拍卖原则，才能为开采普通矿产提供地下资源地段。
上述第一个方向上三个条款的内容，已在修改 《地下资源法》 时作了法律规定。第二个方向上的经济刺激制度，如减免开采税和不必偿还地勘历史开支，亦作出了明确的法律规定。减少行政壁垒和营私舞弊方面的措施，在2008年底通过的 《地下资源法》 修正案中都有明确记载。例如，将国家所有或城市所有的土地地段提供给地下资源用户，无须经过拍卖； 通过 “一个窗口” 式服务，减少准备和审批矿床开采设计文件时的协商次数； 地下资源用户有权开采授权采矿范围内的普通矿产和地下水，无须申请另外的开采许可证。
俄罗斯联邦主体提供含有普通矿产地下资源地段的程序有了明确的新规定，即只能通过拍卖来分配。以普通矿产普查和评价为目的而提供地下资源地段地质研究权的问题迄今未明确解决。尽管目前利用和支配普通矿产的所有基本职权都归俄罗斯联邦主体所有，但普查和评价权仍属联邦权力。目前正在拟定修正案，拟在不伤害联邦地下资源储备的前提下，扩大联邦主体权力机关在上述问题 上的职权。
为了应对全球金融危机带来的不利影响（例如，国家和私人对地质勘探工作的投资明显减少，公司无论为了地质研究还是矿床开采而获得地下资源地段使用权的兴趣大大降低），政府也出台了一些政策措施。第一，提供地下资源地段使用权时，尽可能提高招标对象的吸引力，如将几个地下资源地段连成一体，以便建立共同的基础设施，降低开发费用。第二，正在计划探讨进一步减轻地质部门财政负担的可能性，例如，从应交的矿产开采税中扣留成功地质勘探工作费用，这样可以提高地质勘探工作的吸引力。第三，继续完善 《地下资源法》，消除法律上的不确定性，减少官员在地下资源利用各个阶段的干扰程度。
（6）制定和执行有关金属商品、精矿、金属矿石的关税保护性进出口政策，主要目的是加强矿产品进出口管制。
通过实施 《俄罗斯地下资源研究与矿物原料基地再生产长期国家规划》 及一系列 《区域规划》，几年间，俄罗斯固体矿产地勘工作取得了好的成绩，甚至是突破性的进展。主要成果有：
· 油气新增储量近年来基本上逐年增长，从2005年起每年新增储量超过开采量。2008年新查明油气预测资源约70亿吨标准燃料，新发现油气田66个，其中大型油气田有：里海的岑特拉利诺耶油田（石油储量9400万吨，天然气储量超过700亿立方米），卡莫夫和涅涅茨油田（各有石油储量约2000万吨），西尤尔哈罗夫斯科耶气田（天然气储量超过470亿立方米）。
· 2005年铜和金的探明储量超过了开采量，这是20世纪90年代以来所没有的。
· 西北地区的摩尔曼斯克州和卡累利阿自治共和国，是俄罗斯铜、镍、铂族金属传统产区，近年在费多罗夫－潘斯克层状岩体中发现铂钯储量达200多吨的非传统型矿床，已于2006年年底列入国家储量平衡表。
· 远东的亚纳－科雷马含金区和西上扬斯克含银区很有远景。亚纳－科累马含金区6个金矿床总资源量超过1000吨，平均金含量为2～40克/吨。其中塔伦矿田发现一大型金矿体（金储量不少于250吨），品位异常高（10～40克/吨），是数十年来世界罕见的发现。亚纳－科雷马含金区和西上扬斯克含银区可望建成年产100～120吨金和1000吨银的新金银开采中心。
·在盛产有色金属的北高加索地区和富含煤炭的第聂伯－顿涅茨地区，查明了与黑色页岩建造和火山岩建造有关的含金带，通过后续工作可望建立产量达10～20吨的原料基地。
·在伊尔库茨克州阿基特坎和布尔布赫塔铀矿区发现并探明了大量富铀矿石储量，这是俄罗斯多少年来梦寐以求的突破，这样就大大提高了后贝加尔北部含铀区的战略意义。
· 2008年，共发现46个固体矿产矿床，在已发现的矿床中，储量有明显增长，有15种矿产的新增储量超过开采量。