7.2.1 规范国家与矿权人利益关系调节
国土资源管理部门既是矿业活动的行政主管部门,又是矿产资源国家所有权的代表者,同时也是矿产资源开发经营者。这造成了国家作为矿业行政管理者、矿产资源所有者、矿业投资经营者与矿业经济活动管理者多重主体矛盾以及利益关系调节的混乱。按税、租、费分开的原则,国家作为矿业行政管理者及矿业公共服务者与矿产资源勘探开发经济活动者之间利益关系的调节,应通过矿业管理部门向矿业勘探开发者收取特定服务性质的行政规费来调节。国家作为社会经济活动的管理者,应通过产业政策、税收政策来调节与矿业投资经营者的利益关系,以确保矿业市场的健康发展。
7.2.2 改革能源矿产资源利益分配关系,构建中央和地方利益共享格局
能源矿产资源开发补偿机制的核心是能源矿产资源开发带来的收益在不同利益主体之间合理分配。为解决这一问题,需要建立包含资源税费制度、探矿权采矿权有偿取得制度在内的能源矿产资源收益分配体系。
一是提高资源相关收益的地方分成比例。在中央、自治区以及资源所在地的分成比例中,加大资源所在地的分配比例,以促进资源产地的资源优势向财政优势和经济优势转化,让有限的社会资源向弱势群体倾斜。从国际上看,不少国家和地区在资源的收益分配上,将国家开发所形成的收益按一定比例划归地方,而在地方收益分配中,又充分重视资源所在地居民的利益,用于改善当地群众的生产生活条件。通过建立和完善资源属地的利益分享机制,有助于缩小区域之间、民族之间的收入差距,提高当地居民的收入水平。
二是处理好各级政府之间的利益分配关系,能源矿产资源的收益要向地方特别是基层政府倾斜。通过收入的再分配,实现政府调控社会经济的公平目标。留给地方的资金要用于能源矿产资源勘查、开发与保护和改善当地居民的生产生活条件。充分考虑地方和群众的利益,在配套产业、劳动用工、社会服务业等方面给予适当照顾。中央获得的相应矿产资源收益,也要按照政策规定用于支持地方的各项社会事业发展。国家应明确规定中央油气等开发企业上缴资源所在地的税收比例,所有的油气资源开采企业不论企业所在地在哪里,都应在资源开采地登记注册,就地缴纳企业所得税。可考虑将部分能源矿产资源的开采经营权适当下放给资源所在地,相应确立资源输出地区对于属地资源享有一定比例的收益权和分配权,使资源产地能够从能源矿产资源的开发利用中获取应得的利益。
三是理顺政府与企业的利益分配关系。矿产资源开发利益分配中应处理好中央政府、地方政府与企业之间的关系,既要保证资源开发企业能够得到合理回报,又要兼顾中央财政和资源地财政的利益。目前,除海洋石油资源税由中央支配外,其余包括对陆上油气在内的矿产资源征收的资源税完全由地方支配。从表面上看,资源税属于地方税,但因为资源税制设计不合理、单位税额过低,在石油等矿产品价格快速上涨的情况下,资源开发企业获取了超额收益,但资源地政府和居民却没有获得应得的利益。为此要加大资源税制改革,较大幅度地提高资源税负水平,科学地构建地方财政与中央财政的利益分配格局。资源税设置的标准应满足对资源输出地资源生态环境进行有效的补偿,其次能够保证资源所在地的合理利益。这对于改变我国资源富集地区经济不发达的局面,有着十分重要的意义。
此外,资源税和资源补偿费收入要在中央政府、地方政府和资源地居民之间进行合理的分配,注重资源地居民的优先受惠权和当地经济社会的可持续发展;各级政府分成所得资源税费收益,除了用于改善当地居民生活条件之外,主要用于提高当地社会经济可持续发展能力的项目建设上,如教育、公共设施建设、新能源技术开发、替代产业等发展项目。
7.2.3 调整能源矿产资源收益分成比例
充分落实《中华人民共和国民族区域自治法》中“国家在民族自治地方开发资源、进行建设的时候,应当照顾民族自治地方经济建设的安排”的规定,出台一些具体且可操作的政策措施。建议国家在矿产资源收益分配上要充分考虑新疆民族区域的特殊性,实行区别对待的差异化政策,在财政税收等方面制定能体现国家对民族自治地区倾斜的扶持政策,以实现新疆与东部地区协调发展。建议国家重新调整地方和中央的税收分配比例,适当增加地方政府作为社会管理者在国家税费征收中的分配份额。
7.2.3.1 中央和新疆共享税分配比例的调整
(1)央企企业所得税。按照我国有关税收分配规定,企业所得税为中央与地方共享税,中央分60%,地方分40%,但由于在新疆从事油气资源开采的主要为中石油、中石化等中央企业,因其财务总部不在资源所在地,其所属油气开采及加工企业的所得税全部上缴了中央财政,2006年其数额约为88亿,资源所在地的政府只能取得央企的流转税。因此建议:无论矿产资源开采企业所属地在哪里,都应在矿产资源开采地登记注册,就地缴纳所得税,再按比例上缴中央财政或允许资源所在地政府与中央共同分享中石油和中石化所属油气开采及加工企业的所得税,将中石油、中石化等央企企业所得税作为中央与地方共享收入,并在中央与地方之间按照6:4的比例分配。
(2)管道运输业营业税。中国“西气东输”工程由在上海注册的石油天然气公司承担,由于该公司未在新疆维吾尔自治区注册而是在上海注册,因此其生产的营业税和企业所得税仅上缴上海市。“西气东输”天然气管道1/4左右在新疆境内,理应分享自治区内经营而自治区外注册的油气运输公司的营业税和所得税。因此建议:国家修改营业税法对管道运输企业营业税按营业地点征收的规定,实行管道运输业营业税和所得税就地缴纳,由资源所在地政府与中央共同分享,按照资源地和企业所在地各50%的比例分配。
(3)增值税。我国目前采用17%的生产型增值税,这相当于23%消费性增值税,而国外很多国家不征收增值税或征收低于17%的消费性增值税。建议:加快推动增值税转型,将新疆作为西部增值税改革试点地区,逐步将生产型增值税向消费型增值税转变,增值税仍执行17%的税率,允许抵扣固定资源所含的进项税。提高地方在增值税的分配比例,将增值税分成比例由现在的中央分享75%、地方分享25%调整为中央50%,地方50%。对管道进口原油在新疆加工环节的增值税全额留疆。
7.2.3.2 中央和地方共享其他收益比例的调整
(1)矿产资源补偿费。我国资源补偿费率比国外低很多,平均补偿费率为1.18%,国外一般在2%~8%。目前资源补偿费在中央与自治区的分成比例为4:6。鉴于新疆经济发展水平和特殊的民族结构,建议提高资源补偿费地方的分成比例,将中央与自治区的矿产资源补偿费分成比例由现在的4:6提高到2:8或全额返还,以体现国家对民族区域自治地区的照顾。
(2)探矿权采矿权使用费和价款。根据《关于探矿权采矿权价款收入管理有关事项的通知》的规定,由国家出资形成的探矿权、采矿权价款收入20%归中央所有,80%归地方所有。建议:对于民族自治地区,探矿权、采矿权价款收入全部归地方所有。