7.3.1 法定民族地区自然资源优先受惠权
我国在资源开发的政策中,落实少数民族政策的情况并不理想,基本没有考虑《中华人民共和国民族区域自治法》等法律、法规的要求,没有给少数民族提供分享资源收益的渠道。尽管中央加大了对少数民族地区的财政转移支付力度,但在目前的转移支付制度中,民族因素考虑的内容并不多。因此,建议国家在相关法律法规中应明确民族自治地方居民对当地矿产资源拥有优先受惠权,认定民族自治地方矿产资源开发内在、直接的权益主体就是资源地居民。只有通过明确民族自治地方居民对当地矿产资源的优先受惠权,才可能避免资源地居民在矿产资源收益分配中处于被动不利的位置,防止外在权益挤压内在权益。
优先受惠权包括:一是对资源开发的话语权和对生态环境的维护权。矿产资源的开发利用应当尊重当地居民的意愿,维护资源地群众的根本利益,不能因矿产资源开发而导致生态环境恶化,也不能因矿产资源开发导致当地居民可持续生存质量的下降。二是资源开发对当地居民直接物质利益的保障权。资源开发过程中的劳务安排和收益初次分配必须确保当地居民的正当权利。三是资源利益实现的分配参与权。资源的输出、增值必须维护当地居民的收益分配权,确保资源地居民在资源增值中受益。
7.3.2 提高矿区居民参与当地资源开发的程度
资源所在地居民在资源开发过程中,属于真正的弱势群体,对资源开发所形成的利益,基本上没有分配参与权。作为国家全体公民成员,矿区居民理应有权通过参与矿业开发而分享矿产资源开发收益。让矿区居民参与到当地的矿产资源开发中来,可以增加当地居民的就业机会,提高农牧民的可支配收,刺激当地的消费,减少贫富分化,这将有利于矿区的社会稳定与和谐。因此,在制度设计中国家要提高和强化资源地居民参与资源收益分配的程度及其受益能力,例如为落实实施《中华人民共和国民族区域自治法》中“民族自治地方的企业……优先招收少数民族人员”的要求,国家可以明确要求少数民族职工的比例不低于20%,对于技术要求含量高的企业,需要对少数民族进行必要的技能培训和就业指导,在五年内逐渐达到这一比例。也可通过在民族地区发放资源开采许可证时,确定一个资源开采企业招收当地少数民族的比例标准,以此作为取得许可证的前提。
7.3.3 建立规范有序的财政转移支付制度
转移支付制度是国家调节政府间财政关系的重要经济手段,是国家财政政策的核心内容。因此,建议国家加大转移支付力度,具体规定一定时期内向新疆转移支付在中央财政支出的比例和递增比例,以确保中央财政向新疆转移支付的份额,从而形成长期稳定的资金来源,重点支持新疆经济建设和环境保护,并参照世界上许多国家的通行做法,将政府之间的横向财政转移支付纳入规范化的法律轨道上来,以法律形式对政府间转移支付作出明确规定,使其具有较高的权威性和可操作性。鉴于新疆能源产业结构不合理,中央政府应加大投资力度,加强基础设施建设,促进地区产业结构调整,对于一些产业互补、产业替代和高新技术开发领域,中央政府更应给予一定的扶持。
针对新疆能源矿产资源开发利用和环境治理所出现的问题,应对一些能源矿产资源综合利用产业采取无息贷款和减免税政策。同时,建议取消新疆对中央财政项目资金的配套要求。由于新疆财力有限,资金配套要求实际上限制了新疆争取中央建设资金的能力,不利于地方经济的发展。因此,从补偿的角度出发,对新疆的资金配套要求应该撤销,项目建设资金应由中央财政全额转移支付。
在区域发展政策中,借鉴国际经验,建立起一种“共同发展基金”,推动资源输出地区利用资源开发分享资源收益,实现本地区的可持续发展。建议国家通过建立中央对自治区民族地区的专项转移制度和资源所在地与中央企业总部所在地政府之间的横向转移支付制度,把资源开发中形成的政府收入中的一部分,返还给资源输出地区,以保障地方政府和资源所在地居民从资源开发中受益。
7.3.4 强化矿业企业社会责任意识
矿业企业作为矿产资源开发利用的主体,在资源环境补偿方面承担着更多的责任。强化资源开发企业的社会责任意识,有利于促进资源利用补偿机制的顺利实施。2008年实施的《中华人民共和国企业所得税法》规定,企业发生的公益性捐赠支出,在年度利润总额12%以内的部分,准予在计算应纳税所得额时扣除。这一扣除,实际上体现了企业家的社会责任。但是从实际情况来看,资源性企业基本上没有用足这一扣除,社会责任没有得到充分体现。基于资源性企业的特殊性,它对当地农村和农牧民负有特别的社会责任。因此,需要在这一税前扣除项目中,给予一定强制性规定,使企业能在资源所在地履行其社会责任。建议允许资源性企业按经营所得的6%预提捐赠性支出,直接捐赠给资源所在地用作发展基金。探索建立资源开发企业对资源所在地居民的直接支持机制,即资源开发企业从其税后利润中拿出一定比例的资金直接给资源开采所在地的政府和居民,用于支持当地基础设施建设和社会公益事业发展,提高人口素质和居民生活水平。鼓励资源型企业吸纳当地劳动力就业,帮助开展共建新农村活动,包括为新农村建设提供资金支持、扶贫开发等;特别是中央大型企业等主导的油气等矿产资源开发,可以考虑在矿产资源开发收益中建立矿业权人对矿区群众财产的保险制度,推进矿区困难群众最低生活保障制度等等。